Lust am Shopping genügt nicht

Werbung für Sonntagsverkauf: Um Ausnahmen von der grundgesetzlich geschützten Sonn- und Feiertagsruhe machen zu können, muss ein wichtiger Sachgrund vorliegen. Wirtschaftliche Interessen der Einzelhändler etwa reichen nicht aus. - Foto: Zerbor/Fotolia

Die Ladenöffnung am geschützten Sonntag ist ein höchst umstrittenes Thema, landauf, landab werden kommunale Ausnahmeregelungen erfolgreich angefochten. Städte und Gemeinden, die Sonntagsöffnungen in Betracht ziehen, müssen ihre organisatorischen und verfahrensmäßigen Vorkehrungen auf die neuen Regeln einstellen.

Neben den auf einzelne Sortimentsgruppen beschränkten Ausnahmen für Bahnhöfe, Flughäfen oder touristische Zentren haben in vielen Kommunen Ausnahmeregelungen für Ladenöffnungen am Sonntag aus Anlass besonderer Ereignisse Tradition. Sie stellen – vor allem in der Adventszeit – für den Einzelhandel eine wichtige Umsatzstütze dar. Selbst große Einzelhandelskonzerne betonen, dass sie an Sonntagen öffnen müssten, um gegenüber dem Onlinehandel wettbewerbsfähig bleiben zu können. Auch für die Kommunen sind belebte Innenstädte an Sonntagen attraktiv.

Gesetzliche Grundlage für die Ladenöffnungen an Fest- und Sonntagen bilden Paragraf 14 des Ladenschlussgesetzes und die nach der Föderalismusreform I seit 2006 geschaffenen Landesgesetze. Doch dagegen kämpft seit einiger Zeit die „Allianz für einen freien Sonntag“ um die Gewerkschaft Verdi durchaus mit einigem Erfolg. Unter Ausnutzung unmittelbarer Bürgerbeteiligung im November 2016 in Münster oder noch häufiger mit den von der Rechtsprechung geschaffenen Blockadepositionen werden in fast allen Bundesländern kommunale Ausnahmeregelungen für verkaufsoffene Sonntage angefochten und von den Verwaltungsgerichten schließlich außer Vollzug gesetzt oder aufgehoben.

Bereits mit seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 hat das Bundesverfassungsgericht (AZ 1 BvR 2857/07) ein gesetzliches Schutzkonzept für die im Grundgesetz verankerte Sonn- und Feiertagsruhe gefordert: Danach muss für die Sonntagsöffnung ein wichtiger Sachgrund vorliegen. Wirtschaftliche Interessen der Einzelhändler und die alltägliche „Lust am Shopping“ der Einwohner und Touristen reichen dafür nicht aus.

Das Bundesverfassungsgericht hatte mit diesem Urteil übrigens nur die Ladenöffnung an vier aufeinanderfolgenden Adventssonntagen für verfassungswidrig erklärt. Die Berliner Regelung zur Sonntagsöffnung an vier weiteren Sonn- und Feiertagen „im öffentlichen Interesse“ sowie zusätzlich an zwei weiteren Sonn- und Feiertagen „aus Anlass besonderer Ereignisse, insbesondere von Firmenjubiläen und Straßenfesten“ beanstandete es nicht.

Schutz der Sonntagsruhe

Erst vor Kurzem erinnerte der Verwaltungsgerichtshof Mannheim an dieses verfassungsrechtliche Mindestschutzniveau (Beschluss vom 26.10.2016, AZ 6 S 2041/16) und zweifelte, ob die Beschränkung der Ausnahmemöglichkeiten durch andere Verwaltungsgerichte verfassungskonform sei. Für das Bundesverwaltungsgericht können die landesrechtlichen Vorschriften zur ausnahmsweisen Ladenöffnung jedenfalls nur herangezogen werden, wenn der Schutz der Sonntagsruhe hinter den durch ein besonderes Ereignis ausgelösten Besucherstrom zurücktritt (AZ 8 CN 2/14). Die Anzahl dieser Besucher muss auf jeden Fall höher sein als jene, die allein auf die Öffnung der Verkaufsstellen zurückzuführen ist. Zum Schutz der Sonntagsruhe dürfen zudem nur die Geschäfte öffnen, die sich im Umfeld der jeweiligen Veranstaltung befinden und die ein Warensortiment anbieten, das sich an dem besonderen Ereignis orientiert. Diese Rechtsauffassung hat das Gericht erst vor Kurzem wieder bekräftigt (Beschluss vom 17.5.2017, AZ 8 CN 1.16).

Bei der Entscheidung, für welche Märkte, Messen und ähnliche Ereignisse eine Sonntagsöffnung zugelassen wird, haben die Kommunen einen Prognosespielraum. Ihre Schätzungen müssen die Kommunen auf tatsächliche Anhaltspunkte stützen (OVG Weimar, Beschluss vom 30.9.2016, AZ EN 754/16), dabei können Kooperationen mit den Berufs- und Stadtteilverbänden der Einzelhändler hilfreich sein. Doch auch bei neuen Veranstaltungen kommt eine ausnahmsweise Ladenöffnung in Betracht, wenn vergleichbare Veranstaltungen an anderen Orten einen besonderen Besucherstrom angezogen haben. Ohne diese ausdrücklichen Annahmen zu der von der jeweiligen Veranstaltung ausgelösten Besucherzahl im Vergleich zur „werktäglichen“ Besucherzahl sollte heute keine Sonntagsöffnung mehr zugelassen werden.

Während das Verfahren um das Berliner Ladenöffnungsgesetz von der evangelischen und der katholischen Kirche betrieben wurde, steht hinter der aktuellen Prozesswelle die Dienstleistungsgewerkschaft Verdi. Eines der von der Gewerkschaft verfolgten Ziele ist die vollständige Sonntagsruhe im ganzen Land. Für die Städte und Gemeinden sowie die Spitzenvertreter des Einzelhandels ist es nur ein kleiner Trost, dass sich die „Allianz für einen freien Sonntag“ natürlich auch für die Einhaltung der Sonntagsruhe bei Callcentern oder im Onlinehandel einsetzt.

Gewerkschaft Verdi reicht Klage ein

Zugute kommt der Gewerkschaft eine neue Entwicklung in der Rechtsprechung: In zahlreichen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und der Oberverwaltungsgerichte wird die Sonntagsruhe als Rahmenbedingung für die Entfaltung der gewerkschaftlichen Vereinigungsfreiheit dargestellt, sodass sich die Öffnung der Verkaufsstellen an einem Sonntag auch negativ auf die Grundrechtsverwirklichung der Gewerkschaft auswirken könne. Der Gewerkschaft wird deshalb eine Klage- und Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren allein wegen der Behauptung zugestanden, dass sie Arbeitnehmer in den Verkaufsstellen vertritt, die von der ausnahmsweisen Sonntagsöffnung betroffen sind.

Zurückliegende Bemühungen der Tarifpartner, die gewerkschaftlichen Interessen bei der Vorbereitung von Ladenöffnungsentscheidungen einzubeziehen – wie eine Übereinkunft des Städte- und Gemeindebundes, von Verdi und des Einzelhandelsverbandes im Land Brandenburg vom November 2012 – haben nicht verhindern können, dass die Gewerkschaft gegen Sonntagsöffnungen den Rechtsweg beschritten hat. Dabei haben die Mitarbeiter, die die Gewerkschaft vertreten will, zum Teil ganz andere Interessen: Viele wollen auf die hohen Zuschläge für Sonntagsarbeit nicht verzichten.

Mit einer Beschränkung der Klagebefugnisse durch die Verwaltungsgerichte ist nicht zu rechnen. Städte und Gemeinden, die auch zukünftig im touristischen Interesse und zur Unterstützung des städtischen Einzelhandels Sonntagsöffnungen in Betracht ziehen, müssen daher ihre organisatorischen und verfahrensmäßigen Vorkehrungen auf die neuen Regeln einstellen, wenn ihre Ausnahmeentscheidungen einer gerichtlichen Überprüfung standhalten sollen.

Klaus Herrmann

Der Autor
Prof. Dr. Klaus Herrmann ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht und Partner der auf das öffentliche Recht spezialisierten Anwaltskanzlei Dombert Rechtsanwälte in Potsdam; er ist Honorarprofessor für Verwaltungsrecht und Wirtschaftsverwaltungsrecht der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg