Um als Fraktion gelten zu können, müssen ihre Mitglieder grundsätzlich politisch übereinstimmen. (OVG Nordrhein-Westfalen vom 24. Juni 2005 – AZ 15 B 2713/04)
Fraktionen sind freiwillige Vereinigungen von Mitgliedern eines Rates mit einer bestimmten Zahl von Personen. Die Fraktionen bereiten die Willensbildung und Entscheidungsfindung im Plenum vor, indem sie Willensblöcke bilden, die sie möglichst geschlossen zur Geltung bringen. Dadurch wird die Parlamentsarbeit im Plenum erleichtert, da eine umfassende erstmalige Meinungsbildung jedes einzelnen Vertreters im Plenum kaum geleistet werden kann.
Diese Funktion prägt die politische Realität von Fraktionen. Daher werden sowohl im allgemeinen als auch im juristischen Sprachgebrauch als Fraktionen nur Vereinigungen politisch gleichgesinnter Volksvertreter bezeichnet.
Bei dieser Ausgangslage hat sich die Frage ergeben, ob sich drei Mitglieder eines Rates, die ein unterschiedliches politisches Herkommen haben, zu einer Fraktion zusammenschließen können. In dem konkreten Fall waren die drei Personen als Kandidaten auf den Listen der PDS, der NPD und einer Wählergruppe gewählt worden.
Nach Ansicht des Gerichts war der Zusammenschluss keine Fraktion, weil es am Merkmal grundsätzlicher politischer Übereinstimmung ihrer Mitglieder fehlte. Allerdings konnte das Vorliegen dieses Erfordernisses nicht schon deshalb verneint werden, weil die Personen auf Listen von Parteien oder Wählergruppen sowohl des rechten als auch des linken Randes des politischen Spektrums gewählt worden waren.
In dem konkreten Fall hatte sich der Zusammenschluss als „Technische Fraktion“ bezeichnet, was deutlich machte, dass kein auf inhaltlicher Übereinstimmung basierender Zusammenschluss gewollt war, sondern ein bloß äußerer technischer Rahmen des Zusammenwirkens. Auch kam in einem Statut zum Ausdruck, dass die Mitglieder „mit ihrer politischen Vielfalt und Brandbreite“ mitwirken würden.
Der Wesenskern einer Fraktion, dass nämlich die Mitglieder auf die Ausübung eines Teils ihrer politischen Gestaltungsrechte zugunsten einer Bündelung durch die Fraktion verzichten, was grundsätzlich eine Willensbildung der Fraktion nach dem Mehrheitsprinzip erfordert, wurde verfehlt. Die politische Inhaltslosigkeit des Zusammenschlusses wurde durch die festgelegte Aufteilung der Fraktionspauschale bestätigt. Sie sollte auf alle drei Mitglieder des Zusammenschlusses verteilt werden, sodass es um eine rechtswidrige Erhöhung der dem einzelnen Mitglied zustehenden und nur von ihm zu verwaltenden Aufwandsentschädigung ging.
Der Zusammenschluss diente allein dem fraktionsfremden Ziel, eine den einzelnen Mitgliedern nicht zustehende Vergrößerung der Finanzzuwendungen und Mitwirkungsrechte herbeizuführen. Die drei Personen konnten nicht erreichen, als Fraktion anerkannt zu werden.
Franz Otto