Die Politisierung der Verwaltung in Deutschland nimmt zu. Immer häufiger ist die Parteizugehörigkeit ein Kriterium bei der Besetzung leitender Funktionen und dominiert Eignung, Befähigung und Leistung. In den Kommunen sind politische und zentrale administrative Ämter besonders schwer zu trennen.
Das Fass ist übergelaufen. Wir werden nicht mehr länger hinnehmen, dass das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung zum Versorgungswerk für FDP-Funktionäre verkommt.“ Mit diesen Worten bewertete ein Bundestagsabgeordneter der SPD die Einstellungspraxis des damaligen Bundesministers Dirk Niebel. Er habe eine beispiellose Vetternwirtschaft betrieben, indem er Positionen in seinem Haus nicht nach fachlicher Eignung, sondern ausschließlich nach Parteibuch besetzt habe.
Dabei ist für Führungspositionen eine Auswahl nach Parteitreue zunächst nicht problematisch. Der Minister muss darauf vertrauen können, dass sein Haus nach seinem Willen geleitet wird. Diese politischen Beamten auf Leitungsebene können daher zulässig nach dem Kriterium der politischen Ausrichtung berufen oder jederzeit in den Ruhestand versetzt werden. Gesprochen wird dann von funktionaler Politisierung. Beamte, die mit dem Minister eng zusammenarbeiten, sind in die politische Entscheidungsfindung direkt eingebunden. Sie sind demnach bereits qua ihrer Funktion politisiert. Ihre Kenntnis und Erfahrung in der Politik sind ein wichtiger Teil der Eignung für ihre Position.
Unzulässig ist die Auswahl nach Parteibuch allerdings bei der Berufung aller Beamten, die keine politischen Beamten sind. Deren Auswahl muss laut Grundgesetz allein nach Eignung, Befähigung und Leistung erfolgen. Damit soll nicht nur die Neutralität des Verwaltungshandelns sichergestellt werden, sondern auch die fachliche Kompetenz des Personals.
Wenn Beamte dennoch primär aufgrund ihrer parteipolitischen oder persönlichen Nähe zu Politikern ihre Posten erhalten, dann handelt es sich um (illegitime) Herrschafts- oder Versorgungspatronage. Besonders Berufungen von politisch aktiven und dem Minister nahestehenden Beamten, die kurz vor einer Regierungsumbildung erfolgen, unterstehen diesem Verdacht.
Thema wissenschaftlich kaum untersucht
Positionsunabhängig ist es allen Beamten in Deutschland erlaubt, sich privat parteipolitisch zu engagieren und sogar Parteiämter innezuhaben. Alle Beamten dürfen auch für einen Landtag oder den Bundestag kandidieren und haben nicht selten ein Kommunalmandat inne. Vor diesem Hintergrund lässt sich die Rolle unzulässiger Politisierung bei Berufungs- und Beförderungsentscheidungen in der Praxis schwer überprüfen. Es gibt nur wenige wissenschaftliche Studien, die sich diesem brisanten Thema widmen.
Die Doktorarbeit von Jörg Auf dem Hövel zur Hamburger Senatsverwaltung zeigt, dass sich eine langjährige Mitgliedschaft in der Regierungspartei positiv auf die Karrieregeschwindigkeit auswirkt. Sie verdeutlicht aber auch, dass ein, möglicherweise opportunistischer, Parteieintritt nach Eintritt in die Verwaltung keinerlei Karriereeffekt hat. Insgesamt zeigen Forschungen zur Ministerialverwaltung und zu zentralen Behörden, dass die Politisierung der Verwaltung in den letzten Jahrzehnten sowohl in Deutschland als auch in den meisten anderen westlichen Demokratien zugenommen hat.
Woran liegt das? Für die zunehmende Politisierung in den Ministerien gibt es verschiedene Ursachen. Zum einen sind viele Regelungsmaterien heute so komplex, dass Minister noch stärker als in vergangenen Zeiten auf den fachlichen Rat ihrer Ministerialbeamten und Spezialisten in nachgeordneten Behörden angewiesen sind. Die Verwaltung hat also an politischem Einfluss gewonnen. Politisierung dient aus dieser Perspektive der politischen Kontrolle der Verwaltung. Sie soll sicherstellen, dass die Verwaltung im Sinne des politischen Willens des Ministers agiert und ihr Machtpotenzial nicht gegen ihn ausspielt. Gleichzeitig können Entscheidungen effizienter getroffen werden, wenn Ministerialbeamte einen Überblick über die parteipolitischen Kräfteverhältnisse in Regierung und Parlament haben. Daneben ist es vorteilhaft, den weiteren Weg einer Gesetzesvorlage gut einschätzen können.
Zum anderen ist das Parteiensystem in Deutschland pluraler geworden und Regierungen oder zumindest Koalitionspartner wechseln häufiger. Nach Regierungswechseln findet vor allem in den oberen Hierarchieebenen der Verwaltung oft ein Personalaustausch statt. Dabei kann es zu einer Spiralbewegung kommen. Wenn die vorherige Regierung viele Parteiloyalisten in Schlüsselpositionen gebracht hat, wird die nachfolgende Regierung versuchen, dies auszugleichen. Obwohl eine Studie aus dem Jahr 2005 noch keinen eindeutigen Beleg für diese Annahme liefern konnte, ist es doch unwahrscheinlich, dass der Umfang der Politisierung unter diesen Bedingungen abnimmt.
Funktionale Parteipolitisierung
Die kommunale Ebene ist hinsichtlich der Verwaltungspolitisierung noch schwieriger zu bewerten. In den Kommunen sind politische und zentrale administrative Ämter besonders schwer zu trennen. Bürgermeister sind als politische Führung häufig nur ehrenamtlich eingesetzt und müssen sich auf die Fach- und Prozessexpertise leitender Personen in der hauptamtlichen Verwaltung verlassen. Eine starke Einbindung dieser Gruppe von Beamten in die Kommunalpolitik ist somit fast schon selbstverständlich.
Hier handelt es sich jedoch zunächst, wie auch in der Ministerialverwaltung, um eine funktionale, nicht zwingend um eine Parteipolitisierung. Eine Besetzung führender Positionen nach politischen Kriterien erfüllt damit in der Kommunalverwaltung denselben Zweck wie auf der Landes- und Bundesebene. Ebenso wie dort ist aber auch eine Versorgungspatronage nicht ausgeschlossen. Auch hier steht zu befürchten, dass fachliche Kompetenz als Auswahlkriterium zurücktreten muss.
Obwohl das Stichwort Politisierung der Verwaltung in der öffentlichen Diskussion insgesamt negativ besetzt ist, muss zwischen verschiedenen Formen der Politisierung unterschieden werden. Ist die Kenntnis der politischen Sphäre und politisches Fingerspitzengefühl für die Erfüllung der Aufgaben unerlässlich – zum Beispiel für viele Referatsleiter in den Ministerien – ist Politisierung nicht per se negativ und spiegelt notwendige Kompetenzen wider. Problematisch wird es vor allem dann, wenn Verwaltungspositionen zur Verfolgung parteipolitischer Ziele ausgenutzt werden oder Patronagepraktiken zur Verschwendung von Steuergeldern oder zu inkompetenter Amtsausübung führen.
Stefanie Vedder / Sylvia Veit
Die Autorinnen
Stefanie Vedder ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im von der Fritz-Thyssen-Stiftung geförderten Forschungsprojekt „Regierungskonstellationen und die Politisierung der Ministerialbürokratie“ an der Universität Kassel, Prof. Dr. Sylvia Veit ist Professorin für Public Management an der Universität Kassel. Sie leitet dort den berufsbegleitenden Weiterbildungsstudiengang Öffentliches Management/Public Administration sveit@uni-kassel.de