Allgemeine Formulierungen sind oft nicht genug: Bei öffentlichen Vergaben müssen die erwarteten Leistungen genau definiert werden – sonst sind Mängel und Streit vorprogrammiert. An welchen Punkten hakt es? Was raten Experten? Manfred Godek hat nachgefragt.
Im Leistungskatalog heißt es: „Reinigung aller allgemein zugänglichen Flächen im Verwaltungsgebäude“. Wichtiges fehlt hier: Quadratmeterangaben, eine Differenzierung nach Nutzung – zum Beispiel Büros, Flure und Technikräume – und eine Beschreibung von Bodenmaterialen sowie Möblierung. Ein weiteres Beispiel: In einer Kita soll die Reinigung der Bodenflächen „regelmäßig“ erfolgen. Aber was heißt das genau? In welchem Turnus? Wie werden die Böden – zum Beispiel Essbereiche oder Flure – beansprucht, und welcher Reinigungslevel ergibt sich daraus?
Die Folgen: Im ersten Fall macht der Auftragnehmer später Mehrkosten geltend – die zu reinigenden Flächen hätten sich als deutlich größer und komplexer herausgestellt als erwartet. Im zweiten Fall wählt der Auftragnehmer einen minimalen Reinigungsrhythmus. Wenig später beschweren sich Eltern und Personal über mangelnde Sauberkeit. Es muss nachverhandelt werden.
Mehrkosten können erheblich sein
„Unklare oder unvollständige Leistungsbeschreibungen eröffnen Interpretationsspielräume, die während der Vertragserfüllung häufig zu Konflikten führen“, weiß Matthias Droste, Country Manager DACH der ERA Group, einer Beratungsgruppe für Einkaufsmanagement und Kostenoptimierung. Speziell im Reinigungsbereich beliefen sich die Mehrkosten nicht selten auf bis zu 50 Prozent der ursprünglichen Auftragssumme.
Es kann auch andersherum laufen: Leistungsmängel berechtigen zu Rechnungskürzungen. Das wiederum setzt aber eine präzise Leistungsbeschreibung voraus – sonst fehlen die Maßstäbe für Abzüge. Allerdings seien Vertragsstrafen oder Sanktionen in vielen Fällen nicht vereinbart oder würden nicht konsequent durchgesetzt.
„Vor allem kleinere Kommunen sind mit der Erstellung der Verzeichnisse überfordert. Das beginnt schon bei den Basisdaten, etwa fehlerhaft geführten Raumbüchern“, so Droste. Die vom Vergaberecht geforderte Wirtschaftlichkeitsprüfung wird häufig vernachlässigt. Der Sächsische Rechnungshof zum Beispiel stellte in seinem Jahresbericht 2022 fest, dass die Mehrheit der geprüften Kommunen vor der Vergabe von Gebäudereinigungsleistungen diesbezüglich keine ausreichenden Untersuchungen durchgeführt hatte. In 85 Prozent der Fälle waren keine Alternativen, etwa eine Eigenreinigung, in Betracht gezogen worden.
Für eine nachhaltige Beschaffung: Den Auftrag genau definieren
Die Reinigung ist der „Klassiker“, wenn es um fehlerhafte Vergaben geht. „Der Auftragsgegenstand muss so eindeutig und detailliert wie möglich beschrieben werden: Funktions- oder Leistungsanforderungen oder eine Beschreibung der zu lösenden Aufgabe sowie die Umstände und Bedingungen der Leistungserbringung“, so lautet die Auskunft aus der Rechtsanwaltskanzlei Heuking, die auf öffentliches Vergaberecht spezialisiert ist. Es komme vor, dass öffentliche Auftraggeber den Beschaffungsbedarf bei Eröffnung des Ausschreibungsverfahrens noch nicht hinreichend genug oder falsch ermittelt hätten.
Intern muss nachgebessert werden
Solche Fehler haben auch mit systemischen Defiziten zu tun. Denn Gebäudedienstleistungen sind nur auf den ersten Blick „einfache“ Gewerke. „Facility Services ist als Produkt noch nicht wirklich professionalisiert – auch nicht vonseiten der Auftraggeber. Es fehlt überall an tauglichen Steuerungsmodellen, Instrumenten, Grundverständnissen, Verfahren und Monitoringsystemen“, sagt Holger Knuf, Leiter des Internationalen Instituts für Facility Management in Essen.
Das gilt erst recht für Bereiche, die nicht zu den traditionellen Aufgabenfeldern einer öffentlichen Verwaltung zählen. Etwa der Fuhrpark: Der Hessische Landesrechnungshof entdeckte bei einer vergleichenden Prüfung, dass bei der Finanzierung von Fahrzeugen in vielen Fällen keine Vergleichsrechnungen zwischen Kauf, Miete oder Leasing erfolgt waren. Eine Kommune hatte zwar die Wirtschaftlichkeitsberechnung zum Erwerb oder zum Leasing eines Lkw erstellt, dabei aber sowohl die Abschreibung als auch die Tilgung angesetzt – ein doppelter Ansatz des Kaufpreises also. Denn die Abschreibung ist keine tatsächliche Ausgabe, sondern stellt lediglich den rechnerischen – bilanztechnischen – Werteverzehr des Fahrzeugs dar.
Schulung für neue Themenbereiche
Neuland für die meisten Kommunen sind umfangreiche Marketing- und Kommunikationsdienstleistungen. Was beispielsweise eine „überzeugende öffentliche Darstellung“ ist, lässt sich nicht quantifizieren. „Gleichwohl ist eine spezifische Ausschreibung möglich, indem etwa Zielgruppen, Reichweiten oder Reaktionszeiten definiert werden“, so Matthias Droste. Dies allerdings erfordert Personal, das entsprechend vergaberechtlich geschult ist.
Kontinuierliche Kontrolle
Auf Länderebene erfolgte oder geplante Verwaltungsvereinfachungen versprechen zwar mehr Flexibilität und Effizienz. Sie bergen aber auch Risiken in puncto Rechtssicherheit und EU-Konformität, vom Know-how über die häufig komplexen Sachgebiete wie Mobilität, Marketing, künstliche Intelligenz einmal abgesehen.
Aus diesem Grund nehmen vor allem kleinere und mittlere Kommunen bei Ausschreibungen und Vergabeverfahren eine Beratung durch externe Spezialisten in Anspruch. Sie können – wenn man etwa wieder zur Reinigung zurückgeht – bei Vergaben von infrastrukturellen Aufträgen deren Durchführung überwachen. „Ein bewährtes Instrument ist eine Art Ongoing Service mit regelmäßigen Qualitätschecks, der Kontrolle von Mängelbeseitigungen und Zufriedenheitsabfragen bei Nutzern“, so Droste. Auch Nachverhandlungen ließen sich nach geltendem Vergaberecht in ein solches Konstrukt integrieren, was den Aufwand für eine neue Vergabe erspare.
Kriterien für die nachhaltige Beschaffung
Eine besondere Herausforderung wird die Berücksichtigung von ESG-Kriterien im Rahmen des geplanten Vergaberechtstransformationsgesetzes (VergRTransfG). Ein neuer § 120a GWB sieht Soll- und Mussvorgaben für bestimmte Waren-, Bau- oder Dienstleistungen und ebenso eine Negativliste vor. ESG-Kriterien sollen bereits bei den vorbereitenden Markterkundungen berücksichtigt werden.
Neben Manpower ist also auch neues Wissen erforderlich. Vor allem aber Routine in den Prozessen: Öffentlichen Auftraggebern unterlaufe häufig der Fehler, dass sie das Verfahren entgegen gesetzlichen Vorgaben nicht von Beginn an fortlaufend in Textform dokumentieren und keine oder nur unvollständige Vergabevermerke anfertigten, berichten die Juristen aus der Anwaltskanzlei Heuking.
Manfred Godek
Der Autor
Manfred Godek ist PR-Berater, freier Journalist für Wirtschafts-, Finanz-und Managementthemen.
Die Komplexität der Nachhaltigkeit in der öffentlichen Beschaffung
Nachhaltige Beschaffung für das Büro
