Nachhaltig per Satzung

Generationengerechtigkeit im ökonomischen Sinne bedeutet, dass die heutigen Leistungsträger nur so viele Ressourcen verbrauchen sollen, wie sie auch selbst erwirtschaften. Foto: Vinogradov_il/Fotolia

Das ethische Leitbild der Generationengerechtigkeit ist eine regelmäßig herangezogene Maxime für politisches Handeln. Die Grundidee ist, dass die heutige Generation nachfolgenden Generationen keine zusätzlichen Lasten aufbürden soll.

Mit der Einführung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens in den deutschen Kommunen ist es zum ersten Mal möglich, die intergenerative Gerechtigkeit der Haushaltspolitik messbar zu machen. So wird der finanzwirtschaftliche Ressourcenverbrauch einer Periode in Form von Aufwendungen und das Ressourcenaufkommen in Form von Erträgen im Ergebnishaushalt geplant. Sind Erträge und Aufwendungen in Ergebnishaushalt und -rechnung regelmäßig ausgeglichen, so kann per Definition von einer generationengerechten Haushaltspolitik gesprochen werden. Umgekehrt wirtschaftet eine Kommune im Falle eines Ergebnisdefizits in Höhe dieses Defizits auf Kosten künftiger Generationen.

Das doppische Kommunalhaushaltsrecht aller Flächenländer enthält Regelungen, die den Ausgleich von Erträgen und Aufwendungen einfordern (mit Unterschieden im Detail). In zahlreichen doppisch rechnenden Kommunen sind indes trotz dieser haushaltsrechtlichen Vorgaben Ergebnisdefizite zu beobachten. Aus den bestehenden Regelungen entspringt folglich im Einzelfall kein ausreichend starker Anreiz- und Sanktionsmechanismus, der ein Wirtschaften auf Kosten künftiger Generationen zwingend verhindert.

In Anbetracht der vorherrschenden Weiterentwicklungsbedarfe im Haushaltsrecht haben bereits einzelne innovative Kommunen in kommunalpolitischer Eigeninitiative beschlossen, sich selbst striktere und am Grundsatz der Generationengerechtigkeit ausgerichtete Regelungen per Satzung aufzuerlegen. Hierzu haben sie doppische Nachhaltigkeitssatzungen erarbeitet und beschlossen.

Ziel und Kern dieser Satzungen ist es, den Ergebnisausgleich als Grundprämisse generationengerechten Haushaltens mit wirksamen politischen Anreizen zum Verfolgen einer derartigen Haushaltspolitik zu kombinieren. Damit gehen die entsprechenden Satzungen über die in einzelnen Städten und Gemeinden in kommunaler Eigeninitiative in die Hauptsatzung implementierten, reinen Geldschuldenbremsen (etwa die der Städte Jena, Mannheim und Dresden) inhaltlich hinaus. Ebenso unterscheiden sie sich von den rein kameral ausgestalteten Nachhaltigkeitssatzungen der ersten Generation (etwa die der Stadt Hockenheim). Mit diesen Satzungen gemein haben aber auch die neueren Nachhaltigkeitssatzungen, dass sie sich innerhalb des gemeindehaushaltsrechtlichen Rahmens bewegen, also nicht im Widerspruch zu diesem stehen. Sie tragen im Gegenteil zu einer Konkretisierung der in allen Flächenländern vorzufindenden Rechtsvorgabe des Erhalts der dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit bei.

Ergebnishaushalt ist auszugleichen

Bei den fünf Vorreiter-Kommunen mit einer doppischen Nachhaltigkeitssatzung handelt es sich um die Städte Freudenberg (ca. 18.000 Einwohner) und Overath (ca. 27.000 Einwohner) in Nordrhein-Westfalen, die Ortsgemeinde Stadtkyll in Rheinland-Pfalz (ca. 1500 Einwohner) und die Städte Taunusstein (ca. 29.000 Einwohner) und Seligenstadt (ca. 20.000 Einwohner) in Hessen.

Die Grundmodelle der Nachhaltigkeitssatzungen dieser Kommunen sind sich inhaltlich sehr ähnlich. Vorgeschrieben wird, dass die Kommune ihren Ergebnishaushalt (eventuell zusätzliche Regelungen zu einer Nettoneuverschuldung von Null) jedes Jahr in (ordentlichen) Erträgen und Aufwendungen (einschließlich von Finanzerträgen und -aufwendungen) auszugleichen hat. Um den Ausgleich herbeizuführen, wird notfalls als Ultima Ratio der Hebesatz der Grundsteuer B so lange angehoben, bis die Erträge ausreichen, um die Aufwendungen vollständig zu decken.

Die Anhebung des Grundsteuer-B-Hebesatzes zur Herbeiführung des Ergebnisausgleichs wird als „Generationenbeitrag“ bezeichnet, weil sie letztlich eine generationengerechte Haushaltswirtschaft zwingend sicherstellt. Hinzu kommen in Freudenberg, Overath, Taunusstein und Seligenstadt noch Regelungen, die im Falle extremer Haushaltslagen, die extern verursacht sind (z. B. Wirtschaftskrise), Ausnahmen von der Hebesatzkoppelung erlauben.

Die genannten Kommunen verfolgen damit einen beispielgebenden Ansatz, wie Haushaltspolitik und Generationengerechtigkeit verknüpft werden können. Besonders bemerkenswert sind die Wirkungen des Konzepts mit Anreiz- und Sanktionsmechanismus in einem. So besteht aus politischer Sicht ein Anreiz, die Erhebung des Generationenbeitrags zu vermeiden, da er alle Bürger unmittelbar belastet, während zahlreiche Ertragsverzichte oder Aufwendungen an anderer Stelle nur einzelnen Einwohnern und Gruppen zutgute kommen. Umgangen werden kann diese Belastung der Bürger nur durch Konsolidierungsmaßnahmen in anderen Bereichen (entweder auf der Aufwands- oder auf der Ertragsseite).

Konsolidierung wird politisch attraktiv

Auch stellt das Konzept eine automatische Sanktionierung im Falle eines fehlenden Konsolidierungswillens bereit: Ist das (ordentliche) Ergebnis zunächst unausgeglichen, so stellt der Generationenbeitrag stets sicher, dass der Ergebnisausgleich dennoch per Anhebung des Grundsteuer-B-Hebesatzes herbeigeführt wird. Eine nicht-generationengerechte Haushaltspolitik ist damit faktisch nicht mehr möglich.

Eben dieser im Kern simple Wirkmechanismus macht das Gesamtgefüge in einer zuweilen stark auf mediale Aufmerksamkeit bedachten Welt allerdings auch leicht (politisch) instrumentalisierbar. Über Dreisatz werden unter Ausblendung der eigentlich angestrebten alternativen Konsolidierungsmaßnahmen sehr hohe Hebesätze der Grundsteuer B berechnet, die zum Lückenschluss im Ergebnishaushalt nötig wären. Das erschrickt viele Einwohner. Hierin und in der Tatsache, dass das Budgetrecht als „Königsrecht des Parlaments“ gilt, liegt ein wesentlicher Grund, warum Nachhaltigkeitssatzungen unter Etablierung eines Generationenbeitrages in der Regel nur durchsetzbar sind, wenn die Verwaltungsspitze und eine deutliche Mehrheit in der Vertretungskörperschaft als Mannschaft agieren.

Zumeist wurden die bisherigen Nachhaltigkeitssatzungen daher maßgeblich seitens der Verwaltungsspitze erarbeitet, in einem strukturierten Verfahren mit der Vertretungskörperschaft abgestimmt und letztlich (mehrheitlich oder einvernehmlich) beschlossen. Anträge einzelner kleiner Fraktionen zur Etablierung von Nachhaltigkeitssatzungen können dahingegen leicht politisch torpediert werden. Gleichwohl können auch derartige Initiativen im Einzelfall erfolgreich sein und eine Mehrheit in der Vertretungskörperschaft finden. Das zeigt der Fall der Stadt Seligenstadt. Hier wurde der Satzungsentwurf zunächst seitens einer kleineren Fraktion eingebracht.

Beratungsunternehmen einbeziehen

Externer Hilfe zum Beispiel von Beratungsunternehmen bedarf die Erstellung einer Nachhaltigkeitssatzung grundsätzlich nicht. Gleichwohl kann es im Einzelfall und je nach örtlichem Informationsstand und Diskussionsklima sinnvoll sein, sich für das Aufzeigen der inhaltlichen Möglichkeiten sowie zu Moderationszwecken der Hilfe von Beratern zu bedienen. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil eine entsprechende Satzung die Haushaltspolitik einer Kommune stark und dauerhaft tangiert, womit letztlich ein Einfluss auf das gesamte kommunale Leistungsportfolio gegeben ist.

Einen Sonderfall stellen in dem beschriebenen Modell der Nachhaltigkeitssatzung Kommunen mit sehr hohen Defiziten, also stark konsolidierungsbedürftige Städte und Gemeinden, dar. Für sie ist die Etablierung einer derartigen Satzung prinzipiell ebenfalls möglich, wenngleich dazu Sonderregelungen nützlich sind. So müsste, sofern der Ergebnisausgleich sofort wieder erreicht werden soll, der Generationenbeitrag, das heißt der Hebesatz der Grundsteuer B, ein sehr hohes Niveau annehmen, da Konsolidierungsmaßnahmen in anderen Bereichen häufig kurzfristig nicht umsetzbar sind (z. B. Reduktion der Personalaufwendungen durch natürliche Fluktuation).

Hier bietet es sich insofern an, für einen festen Zeitraum (z. B. fünf Jahre) eine Übergangsregelung zu etablieren, die den Generationenbeitrag „nur“ an den Defizitabbaupfad (jährliche Verbesserung des jahresbezogenen ordentlichen Ergebnisses) koppelt. Erst nach Ablauf des Übergangszeitraums gilt dann die Koppelung des Generationenbeitrags an den vollständigen Ergebnisausgleich. Das kann den Akteuren vor Ort die notwendige Zeit verschaffen, um durch alternative Konsolidierungsmaßnahmen eine sofortige sehr starke Erhöhung der Grundsteuer B zu vermeiden und trotzdem gleichzeitig den gewünschten Druckmechanismus des Generationenbeitrages zu nutzen.

Andreas Burth / Marc Gnädinger

Die Autoren
Andreas Burth ist Doktorand im Bereich Public Management an der Universität Hamburg. Seit 2014 ist er als Referent bei der Überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften beim Hessischen Rechnungshof in Darmstadt tätig. Darüber hinaus initiierte und betreibt er ehrenamtlich die gemeinnützige Internet-Plattform “haushaltssteuerung.de“.
Dr. Marc Gnädinger ist Referent bei der Überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften beim Hessischen Rechnungshof in Darmstadt. Zuvor war er Referent für den Kommunalen Schutzschirm, das Dialogverfahren und den Kommunalen Finanzausgleich beim Hessischen Ministerium der Finanzen. Gnädinger ist ehrenamtlicher Mitbetreiber der Internet-Plattform “haushaltssteuerung.de“.

Info: Weitere Beiträge zu Strategien für die nachhaltige Konsolidierung finden Sie in dem Ratgeber “Haushalt 2.0”, erschienen in der edition der gemeinderat (Juli 2015). Renommierte Fachwissenschaftler und erfahrene Praktiker vermitteln Know-how, um Einsparpotenziale zu identifizieren und Sparmaßnahmen zu gewichten. Sie machen die Komplexität der Haushaltskonsolidierung transparent und beleuchten die wichtige Rolle von Rat und Verwaltung.

Inhaltsverzeichnis “Haushalt 2.0” (PDF-Download)

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