Mehrdimensionale Stadtplanung

Stadt: Die Entscheidung, was in einer Gesellschaft als gerecht oder ungerecht empfunden wird, ist ein gesellschaftlicher Aushandlungsprozess, der auch auf Gemeindeebene geführt wird. - Foto: Sanders/Fotolia

Das Leitbild der umweltbezogene Gerechtigkeit betrifft nicht nur die Einhaltung von Grenzwerten etwa des Lärmschutzes. Es geht darüber hinaus darum, die soziale Verteilung von Umweltressourcen in den Blick zu nehmen wie auch die Möglichkeiten, sich an relevanten Entscheidungsprozessen zu beteiligen.

Jeder kennt in seiner Gemeinde Orte, wie zum Beispiel Durchgangsstraßen, an denen es lauter als an anderen ist. Auch gibt es ganze Quartiere, in denen mehr Umweltbelastungen wie Feinstaub, Lärm oder Hitze und gleichzeitig weniger Grünflächen zur Naherholung als im Durchschnitt der Gemeinde anzutreffen sind. Zudem finden sich in fast allen Kommunen mehr oder minder stark segregierte Stadtteile: Die Bewohner einer Stadt, die ein vergleichbares Einkommen, Alter oder eine Migrationsgeschichte haben, wohnen Tür an Tür mit ihresgleichen. So finden sich häufig junge Mittelschichtfamilien in neu erschlossenen Einfamilienhausgebieten, während Familien mit einer Zuwanderungsgeschichte häufig in einem anderen Straßenzug oder Stadtteil leben.

Soziale Verteilung von Umweltressourcen

Wenn sich beide räumliche Muster, die Umweltqualität und die Sozialstruktur einer Stadt, überlagern und vor allem sozial benachteiligte Menschen in relativ schlechter Umweltgüte leben, kann dies als eine umweltbezogene Ungerechtigkeit benannt werden. Der Begriff der Umweltungerechtigkeit, der gleichbedeutend ist mit umweltbezogener Ungerechtigkeit, lehnt sich an den in den USA seit den 1980er-Jahren etablierten Begriff „Environmental Justice“ an. Das Thema wird in den letzten Jahren mehr und mehr auch in Deutschland diskutiert. Dies hängt sicherlich mit der zunehmenden sozialen Ungleichheit in Städten zusammen und deutlichen Unterschieden im Gesundheitszustand bezogen auf die soziale Lage. Die Umweltgüte wird zudem als eine Erklärung auch für Unterschiede in der Lebenserwartung zwischen Stadtteilen von bis zu zehn Jahren gesehen.

Umweltbezogene Gerechtigkeit stellt als Leitbild einen Gegenentwurf zu einer als ungerecht bewerteten Ungleichheit bei umweltrelevanten Fragen dar. Das betrifft nicht nur die Einhaltung von Grenzwerten, die deutschland- und häufig europaweit gelten. Es geht vielmehr darum zu erkennen, wer in der Gemeinde im Vergleich zu anderen Bürgern relativ mehr Umweltbelastungen ausgesetzt ist und weniger Zugang zu Umweltressourcen hat. Hierbei geht es keineswegs darum, dass alle in gleichen Verhältnissen leben. Die Entscheidung was in einer Gesellschaft als gerecht oder ungerecht empfunden wird, ist ein gesellschaftlicher Aushandlungsprozess, der auch auf Gemeindeebene geführt wird.

Umweltbezogene Gerechtigkeit nimmt die soziale Verteilung von Umweltressourcen in den Blick wie auch Ungleichheiten in den Möglichkeiten, sich an umweltpolitisch relevanten Entscheidungsprozessen zu beteiligen: Auch wenn alle Bürger einer Stadt formal die Möglichkeit haben, sich an Verfahren der Stadtplanung zu beteiligen, wird dies je nach sozialer Lage sehr unterschiedlich wahrgenommen. Hinzu kommt, dass manchen Menschen mit Migrationshintergrund keine deutsche Staatsbürgerschaft haben und somit in ihren Rechten (z. B. kommunales Wahlrecht) im Vergleich zu anderen Bewohnern ihrer Gemeinde eingeschränkt sind.

Sind die beschriebenen räumlichen Muster erkannt, können sie von Gemeinden mit einem umfassenden Instrumentarium gesteuert werden. Allerdings sind die Instrumente kommunaler Planung bislang eher sektoral. Es gibt Instrumente des planerischen Umweltschutzes, zu denen Planungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz gehören, wie die Luftreinhalte- und Lärmminderungsplanung. Und es gibt Instrumente der Sozialplanung, die die Teilhabechancen benachteiligter Menschen stärken. Auf dem jeweils anderen Auge sind die Instrumente eher blind. So wird das Schutzgut Mensch im planerischen Umweltschutz nicht nach verschiedenen sozialen Kriterien (Einkommen, Bildung, Migrationshintergrund) unterschieden, und die Sozialplanung fragt nicht danach, wie die Umweltqualität im Wohnumfeld der Menschen ist. Die integrierenden Instrumente der Bauleitplanung dienen der räumlichen Integration.

Umweltbezogene Gerechtigkeit ist ein Leitbild, das der Kommunalentwicklung Impulse geben kann, bestehende Instrumente weiterzuentwickeln. So kann die Lärmminderungsplanung Maßnahmen vorsehen, die vor allem solchen Menschen zugute kommen, die mehrfachbelastest sind und sich angesichts ihrer Teilhabemöglichkeiten nur bedingt gegen die Lärmbelastung schützen können.

In der Verwaltungsvereinbarung zum Programm Soziale Stadt hat „Umweltgerechtigkeit“ bereits namentlich Einzug gehalten und ermöglicht es, soziale und umweltbezogene Fragestellungen in Quartieren zu verfolgen. Ein solcher quartiersbezogener Ansatz kann die Umweltqualität für sozial benachteiligte Menschen deutlich verbessern.

Das Leitbild der umweltbezogenen Gerechtigkeit fordert jedoch nicht allein die Umsetzung von Maßnahmen in diesen Quartieren, sondern auch eine Berücksichtigung dieser Quartiere in gesamtstädtischen Strukturen. Wie ist ihre Anbindung an regionale Grünzüge, werden neue umweltbelastende Nutzungen (industrieller oder verkehrlicher Art) in diesen realisiert? Angesichts der Kenntnis um umweltbezogene Verfahrensungerechtigkeit sind es gerade diese Stadtteile, in denen der Protest gegen weitere Belastungen weniger wirksam ist als in anderen.

Präventionsgesetz nimmt Krankenkassen in die Pflicht

Eine neue, noch nicht erschlossene Ressource für mehr umweltbezogene Gerechtigkeit in Quartieren kann das Präventionsgesetz liefern, das im Sommer 2015 von der Bundesregierung verabschiedet wurde und Krankenkassen dazu verpflichtet, einen Teil ihrer Ausgaben im Bereich Prävention in Lebenswelten zu investieren. Kommunen und das Wohnumfeld sind hier namentlich angesprochen, das quartiersbezogene Programm „Soziale Stadt“ als ein Ansatzpunkt benannt.

Es sei jedoch zu bedenken, dass nicht alle räumlichen Situationen umweltbezogener Gerechtigkeit ganze Quartiere betreffen. So wohnen auch an Durchgangsstraßen in wohlhabenden Quartieren nicht selten Menschen mit einem relativ geringen Einkommen und sind den verkehrsbedingten Luft- und Lärmimmissionen ausgesetzt. Häufig kennen die Kommunen ihre Problemzonen sehr gut. Gerade die profunde Ortskenntnis ist eine Qualität von Kommunen im Rahmen ihrer Selbstverwaltungsaufgaben, allen ihren Bewohnern gleichwertige Lebensverhältnisse bereit zu stellen.

Umweltbezogene Gerechtigkeit als Leitbild zu verfolgen, ist nicht nur eine Aufgabe der Politik, die insbesondere bei Verteilungsfragen und Prioritätensetzungen das Leitbild der umweltbezogenen Gerechtigkeit mit in die Waagschale werfen kann. Es ist auch eine Aufgabe der Verwaltung, die die Politik kompetent berät und Gesetze konsequent und kreativ umsetzt. Dies erfordert in der Regel integriertes ämter- und dezernatsübergreifendes Handeln.

Nicht zuletzt kann umweltbezogene Gerechtigkeit auch von Bürgern verfolgt werden, wenn sie beispielsweise als Vermieter auch Menschen mit Migrationshintergrund eine Wohnung geben oder in Planungsangelegenheiten nicht nur ihr Eigeninteresse verfolgen, sondern für das Gemeinwohl argumentieren. Dies erfordert Engagement im Quartier mit Weitblick für die gesamte Stadt.

Heike Köckler

Die Autorin
Heike Köckler ist Professorin für Sozialraum und Gesundheit an der Hochschule für Gesundheit in Bochum