Für die Unterbringung und Eingliederung von Flüchtlingen werden noch viele Milliarden Euro benötigt. Doch Geld ist nicht das einzige Thema. Eine Frage wird auch sein, wie es in den strukturschwachen und von Entwicklungsrisiken stark betroffenen Regionen um die Integrationskraft bestellt ist.
Jahr für Jahr weist der Gemeindefinanzbericht des Deutschen Städtetages (DST) neben dem Rückblick auf die Entwicklung der Kommunalfinanzen im jeweiligen Vorjahr auch eine Prognose für die kommenden 48 Monate aus. Im aktuellen, Ende Oktober vorgelegten Zahlenspiegel fehlt die vertraute Vorschau – sie wurde quasi zum Opfer der Flüchtlingskrise. Die ungewisse weitere Entwicklung bei der Zahl der nach Deutschland strömenden Asylsuchenden macht selbst nur halbwegs gesicherte Annahmen für Veränderungen in den einzelnen Ausgabenpositionen der Städte und Gemeinden nicht möglich. Sie wären vermutlich schon nach kurzer Zeit Makulatur.
Gesichert ist dagegen die Betrachtung der finanziellen Situation der deutschen Kommunen, wie sie sich 2014 darstellte. Für den kommunalen Spitzenverband, dessen rund 3400 Mitgliedsstädte und -gemeinden mit ihren insgesamt etwa 51 Millionen Einwohnern den größten Teil der Bevölkerung Deutschlands repräsentieren, stellt der Finanzbericht keinen Grund zum Jubeln dar. Denn zum zweiten Mal in Folge ist der positive Finanzierungssaldo der jüngsten Vergangenheit rückläufig. Noch 2013 hatte der kommunale Finanzierungsüberschuss bei 1,7 Milliarden Euro gelegen, ein Jahr später war er auf 0,6 Milliarden abgesunken (mehr zu den Ergebnissen der Kassenstatistik 2014 sowie die Langfassung dieses Beitrags finden Sie auf www.treffpunkt-kommune.de).
Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung hätte hier etwas anders vermuten lassen, jedoch verhinderten trotz gestiegener Einnahmen (2013: 199,0 Mrd. Euro, 2014: rd. 205,3 Mrd. Euro) zwei Faktoren eine unter dem Strich verbesserte Finanzlage: Zum einen wuchsen die Ausgaben für Sozialleistungen weiter an (2013: 47,2 Mrd. Euro, 2014: 49,4 Mrd. Euro), wobei die Kostensteigerungen nur zu einem kleinen Teil vom Bund getragen wurden. Zum anderen weiteten finanzstarke, einnahmenstarke Kommunen ihre Investitionstätigkeit aus, was deren Finanzierungssaldo nicht verbesserte, da der Abbau des Investitionsstaus in der Kassenstatistik nicht abgebildet ist. In vielen finanzschwachen Kommunen zeigte sich dagegen eine verhaltene Einnahmeentwicklung, was ebenso eine positive Entwicklung des Finanzierungssaldos verhinderte. Dabei wirkt sich der Umstand niedriger Zinsen günstig auf die Ausgabensituation aus. Ohne das niedrigere Zinsniveau wären die zu leistenden Zinszahlungen der deutschen Kommunen (2014: 3,4 Mrd. Euro) um 300 Millionen Euro höher ausgefallen.
Die Entwicklung bei den Kassenkrediten gibt für den Deutschen Städtetag weiterhin Anlass zu größter Besorgnis. Im vergangenen Jahr war ein erneuter Anstieg zu verzeichnen, und zwar um 1,2 Milliarden Euro auf nunmehr 49,2 Milliarden Euro. Noch 2012 und 2013 hatten Schutzschirme und Entschuldungsprogramme ihren Anstieg wenigstens gedämpft. Anstiege bei der Inanspruchnahme der Liquiditätsdarlehen sind insbesondere in Mecklenburg-Vorpommern, dem Saarland, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz zu verzeichnen.
Strukturelle Unterfinanzierung
Die aktuelle Kassenstatistik des Deutschen Städtetags zeigt einmal mehr das Problem der strukturellen Unterfinanzierung, mit der die Kommunen seit Langem zu kämpfen haben. Einzelne Unterstützungsmaßnahmen des Bundes und der Länder, wie jüngst das Programm zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen oder kommunale Schutzschirme der Länder wirken angesichts der massiven Finanzprobleme vieler Städte und Gemeinden wie ein Tropfen auf den heißen Stein. Sie vermögen das grundsätzliche Dilemma nicht aufzulösen. In der Öffentlichkeit vermitteln sie aber das (falsche) Bild, dass der Staat sich in großem Umfang für die kommunale Familie engagiert.
Tatsächlich ist dem nicht so und es wird zum Teil auch mit der einen Hand gegeben und mit der anderen wieder genommen. Beispielsweise bewirken in den Jahren 2015 bis 2018 die Investitionshilfe des Bundes und die „Soforthilfe“ zugunsten der Kommunen samt ihrer Aufstockung für 2017 nach überschlägiger Berechnung des Deutschen Städtetages eine Verbesserung der kommunalen Finanzsituation von rund sechs Milliarden Euro. Im Vergleich dazu bedeuten die von der Bundesregierung geplanten Änderungen bei der Einkommensteuer kommunale Einnahmeverluste von durchschnittlich rund einer Milliarde Euro jährlich.
Es ist zu befürchten, dass Bund und Länder die Kommunen weiterhin kurz halten und diese für Leistungen gerade stehen müssen, für welche die Verantwortung eigentlich bei den anderen staatlichen Ebenen liegt. So war selbst in der Ausnahmesituation der Flüchtlingskrise bisher die finanzielle Beteiligung der Länder an den Kosten höchst unterschiedlich.
Schon jetzt zeichnet sich ab, dass die Ausgaben im Zusammenhang mit der Aufnahme von Flüchtlingen noch stark steigen werden. Sie ergeben sich aus den Kosten für Unterkunft und Versorgung, für die eigentliche Integrationsarbeit und die Anpassungsleistungen durch den allgemeinen Bevölkerungszuwachs sowie für das Abfedern von Belastungen sozial schwacher Gruppen etwa am Wohnungs- und Arbeitsmarkt. In Rechenszenarien, denen die Aufnahme von 500.000 beziehungsweise 1,2 Millionen Flüchtlingen zugrunde liegen, geht der Städtetag davon aus, dass die öffentlichen Kassen von Ländern und Kommunen im kommenden Jahr in einer Größenordnung von sieben bis 16 Milliarden Euro belastet werden.
Gesellschaftliche Bindungskräfte
Diese enormen Ausgaben stellen eine bedeutende Herausforderung dar. Nicht minder groß ist die Aufgabe für die Kommunen, die Integration der Flüchtlinge erfolgreich zu gestalten. Inwieweit das gelingt beziehungsweise wie einfach oder wie schwierig dies wird, hängt von den gesellschaftlichen Bindungskräften in den Städten und Gemeinden ab. Sie werden ihrerseits (unter anderem) beeinflusst durch die persönliche wirtschaftliche Situation der Bürger und den Gegebenheiten in den Wohngemeinden. Unsichere Lebensperspektiven etwa im Hinblick auf den eigenen Arbeitsplatz oder das Empfinden, Einwohner einer Kommune zu sein, die von einer negativen Entwicklung geprägt ist, schwächen die Bereitschaft, sich auf Neues einzulassen. Fremde werden dann eher als Bedrohung für die eigene Stellung im sozialen Gefüge gesehen und als Konkurrenten am Arbeitsplatz und bei der Verteilung sozialer Leistungen.
Es wird daher zu fragen sein, wie sich die Integrationsaufgabe in den Regionen Deutschlands gestalten lässt, die von Strukturschwächen und einer wirtschaftlichen Abwärtsspirale gekennzeichnet sind. Wenn man die für die kommunale Entwicklung kritischen Risikofaktoren hohe Arbeitslosigkeit, Unterbeschäftigung, ungleiche Verteilung der Einkommen, Kinderarmut und Zahl der Schulabbrecher speziell darauf betrachtet, wo sie gebündelt vorkommen und wie viele Menschen in den jeweiligen Regionen leben, müssen als „Problemzonen“ weite Teile Ostdeutschlands und viele Kreise in Nordrhein-Westfalen gesehen werden.
Dort findet sich eine hohe Zahl Kommunen, in denen die schwierige Haushaltssituation nur ein Teil eines mehrdimensionalen Problems ist. Schwächen in der infrastrukturellen Ausstattung als Folge fehlender Investitionen, im Vergleich zu starken Regionen geringe Bildungschancen, Defizite beim Arbeitsplatzangebot und eine schwache wirtschaftliche Tätigkeit führen durch sich gegenseitig verstärkende Negativeffekte in eine Abwärtsspirale. Aus der werden sich die betroffenen Kommunen nicht selbst befreien können. Auch finanzielle „Einzelgeschenke“ helfen da, so wird seitens des Deutschen Städtetages betont, nicht. Gefragt sind vielmehr strukturelle Verbesserungen der Kommunalfinanzen, die vor allem das Problem der wachsenden Ungleichheit in der Entwicklung der Kommunen und Regionen und die zunehmende Ungleichheit der Lebensverhältnisse in den Blick nehmen.
Die vom Bund zugewiesenen beziehungsweise zugesicherten Mittel bedeuten für den erforderlichen Abbau des Investitionsstaus einen nur minimalen Impuls; sie betragen lediglich drei Prozent des vom KfW-Kommunalpanel ausgewiesenen Investitionsrückstandes von rund 120 bis 130 Milliarden Euro. Aus der Sicht des Städtetages könnten allein eine fest verankerte und regelgebundene Ausweitung der Entlastung der Kommunen von sozialen Leistungen durch den Bund sowie die Möglichkeit zur direkten Kooperation zwischen Bund und Kommunen die Finanzsituation der Städte und Gemeinden strukturell verbessern.
Wolfram Markus
Info: Der Deutsche Städtetag hat auf seiner Website Informationen rund um den „Gemeindefinanzbericht 2015“ zusammengestellt: ausgewählte Inhalte, Grafiken zu verschiedenen Aspekten sowie Bezugsmöglichkeiten der Gesamtpublikation.