Horizont der Vorsorge großräumig erweitern

Hochwasser an der Elbe 2013: Ein zukunftsfähiger Umgang mit dem Hochwasserschutz in der Raumordnung weist Schnittstellen mit der Wasserwirtschaft als zuständiger Fachplanung auf. -Foto: Thieme 2013

Die risikoorientierte Raumordnungsplanung bietet die Möglichkeit, räumliche Wechselwirkungen im Fall großflächiger Flutkatastrophen besser einzuschätzen und Vorsorge zu treffen. Diese und weitere innovative Steuerungsansätze wurden in einem Projekt zur Bewertung des Hochwasserschutzes an Flüssen untersucht.

Hochwasserereignisse haben in der Vergangenheit an nahezu allen großen Flüssen in Deutschland erhebliche Schäden angerichtet. Die räumliche Planung muss gegen ein Phänomen Vorsorge treffen, das nahezu immer mit einem verbesserten technischen Hochwasserschutz einhergeht: Dieser beschränkt einerseits die Ausbreitung des Wassers und provoziert andererseits ein Heranrücken sensitiver Nutzungen aus dem Hinterland mit der Folge, dass bei Versagen oder Überströmen der Hochwasserschutzanlagen die Schadensintensität enorm zunimmt.

Das Projektteam zum Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) „Regionalentwicklung und Hochwasserschutz in Flussgebieten“ lotete im Bereich des vorbeugenden Hochwasserschutzes innovative Steuerungsansätze für integrierte Strategien von Landes- und Regionalplanung, Regionalentwicklung und Hochwasserrisikomanagement aus. Zudem legte das Team einen Fokus auf die Gesetzeslage, denn das neue Raumordnungsgesetz (ROG) eröffnet die Möglichkeit, Bundesraumordnungspläne zum Hochwasserschutz (BRPH) aufzustellen.

Aufbauend auf diesen Punkten erarbeitete es Empfehlungen für einen zukunftsfähigen Umgang mit Hochwasserschutz in der Raumordnung. Besonders wichtig war dabei, Schnittstellen mit der Wasserwirtschaft als zuständige Fachplanung und mit dem Hochwasserrisikomanagement zu identifizieren.

Die Forschergruppe wertete alle Landesentwicklungspläne und 90 Regionalpläne im Hinblick auf die Festlegungen zum vorbeugenden Hochwasserschutz (Binnen- und Küstenhochwasser) aus. Experteninterviews mit Vertretern aus Wissenschaft und Praxis dienten dazu, die Analyseergebnisse zu diskutieren und weitere Einschätzungen aufzunehmen.

Risikogebiete kartografisch aufbereiten

Besonders hervorzuheben ist die Vorstellung eines differenzierteren Ansatzes zur raumordnerischen Risikobewertung, wonach die Verwundbarkeit (bzw. die Empfindlichkeit) von Schutzgütern wie etwa die menschliche Gesundheit oder Kulturgüter aus einer integrierenden Perspektive kartografisch aufbereitet und in einer Risikomatrix nach mehreren Empfindlichkeits- und Hochwassergefahrenstufen bewertet werden kann. Gemäß dem Raumordnungsgesetz (§ 3 ROG) sind dabei alle Risiken von überörtlicher und überfachlicher Bedeutung relevant. Dieser Risikoansatz eröffnet die Möglichkeit, multiple raumbezogene Risiken, wie zum Beispiel Wechselwirkungen im Falle großräumiger Flutkatastrophen, einzuschätzen.

Durch diese systematische Verortung und Priorisierung entsteht der Vorteil, dass Maßnahmen zur Reduzierung des Risikos gezielter ergriffen werden können. Eine intensivierte Befassung mit der Weiterentwicklung der traditionell eher wenig differenzierenden flächenorientierten raumordnerischen Risikobewertung erscheint insofern lohnend. Diese Maßnahmen zur Verbesserung der Hochwasservorsorge würden auch Einfluss auf die kommunalen Entwicklungsmöglichkeiten in von Hochwasser gefährdeten Gebieten haben.

Die Plananalysen zeigten ein sehr heterogenes Bild bei den Regelungsansätzen. Die Handlungsschwerpunkte sind bisher in sehr unterschiedlichem Umfang in die Raumordnungspläne eingeflossen. Neuere Pläne weisen tendenziell eine bessere Ausrichtung an aktuellen Erkenntnissen und Erfordernissen auf. Im Wesentlichen beschränken sich die Regelungen der meisten Pläne aber auf die Flächenvorsorge im Bereich von Überschwemmungs- und überschwemmungsgefährdeten Gebieten.

Siedlungsrückzug aus hochwassergefährdeten Räumen

Das Thema Siedlungsrückzug aus hochwassergefährdeten Räumen wurde an den Beispielstädten Pirna und Meißen in Sachsen erprobt. Ein Rückzug ist umso eher legitimierbar, je größer das Risiko ist. Siedlungsrückzug ist vorstellbar zum einen als proaktiver Rückzug unabhängig von einem Schadensereignis, um Hochwasserrisiken präventiv zu reduzieren, zum anderen als reaktiver Rückzug unmittelbar nach einem Schadensereignis in der Wiederaufbauphase. Die Diskussionen zeigten, dass ein proaktiver Siedlungsrückzug im Kontext des Stadtumbaus grundsätzlich umsetzbar ist.

Die räumliche Dimension von Rückzugsoptionen liegt zwar in der Regel unterhalb der zeichnerischen Darstellungsschwelle der Regionalpläne, dennoch kann die Regionalplanung Siedlungsrückzug bei überörtlicher Wirksamkeit als Handlungserfordernis etablieren und über textliche Festlegungen unterstützen. Flankiert würde die Absiedlung gegebenenfalls (sofern das Gebiet nicht ohnehin Bestandteil eines Vorranggebiets für Hochwasservorsorge ist) durch eine Erweiterung des Vorranggebiets auf das Gebiet des Siedlungsrückzugs, um eine spätere bauleitplanerische Inanspruchnahme zu unterbinden.

Für die Förderung des Siedlungsrückzugs kommt das Programm Stadtumbau der Bund-Länder-Programme der Städtebauförderung in Betracht. Das Baugesetzbuch (§ 171a Abs. 2 BauGB) sieht den Stadtumbau als „Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden.“ Solche Funktionsverluste liegen unter anderem vor, „wenn die allgemeinen Anforderungen an den Klimaschutz und die Klimaanpassung nicht erfüllt werden“.

Beispiele, in denen ein Rückzug aus überschwemmungsgefährdeten Gebieten stattfand, gibt es durchaus: So wurde – als Teil der Landesgartenschau Thüringen 2015 – im Rahmen des Stadtumbaus Ost eine Industriebrache in Schmalkalden zum „Westendpark“ entwickelt und Retentionsraum geschaffen. Überschwemmungsgefährdete Siedlungslagen in Ortschaften, in denen aufgrund fortschreitender Schrumpfungsprozesse die Wohnungsmärkte destabilisiert sind, bieten sich für den Rückbau besonders an.

Um die Hochwasservorsorge in der Raumordnung zu stärken, schlägt das Projektteam beispielsweise vor, eine Implementierung des Risikobewertungsansatzes in der raumordnerischen Praxis weiter zu prüfen und stärker mit den Ansätzen der Wasserwirtschaft zu verknüpfen.

János Brenner / Matthias Furkert

Die Autoren
Prof. Dr. János Brenner ist Baudirektor und stellvertretender Referatsleiter im Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) in Berlin, Dr. Matthias Furkert ist Referent im Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) in Bonn

Info: Hochwasserschutz in der Raumordnung

Das „Handbuch zur Ausgestaltung der Hochwasservorsorge in der Raumordnung“ (MORO Praxis 10) fasst die Ergebnisse und Handlungsempfehlungen eines Forschungsprojekts des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) zu Regionalentwicklung und Hochwasserschutz in Flussgebieten zusammen und enthält beispielhaft formulierte Ziele und Grundsätze der Raumordnung. Die Auswertung von 90 Regionalplänen orientierte sich an den 2013 von der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) verabschiedeten fünf Handlungsschwerpunkten im Bereich Flusshochwasser und Küstenschutz (z. B. Sicherung vorhandener Überschwemmungsbereiche als Retentionsraum). Darüber hinaus identifizierte das Projektteam mit den Themen Siedlungsrückzug, Lastenausgleich und Risikokommunikation drei Handlungsschwerpunkte. Auf mehreren Workshops an der Elbe sowie zwei bundesweiten Konferenzen beleuchtete das Projektteam die Ergebnisse mit Vertretern aus Wissenschaft, Planungspraxis und Wasserwirtschaft. – Download (PDF)