Die Polizei nutzt Drohnen zur Aufrechterhaltung und Überwachung der öffentlichen Sicherheit. Davon abgeleitet, bestehen auch im kommunalen Raum vielfältige Einsatzmöglichkeiten für die unbemannten Fluggeräte, so zum Beispiel im Umweltschutz oder der Standorterkundung. Von grundlegender Bedeutung ist die Kenntnis und Beachtung des rechtlichen Rahmens.
Nach Schätzungen der Europäischen Union wird der europäische Drohnensektor bis 2035 mehr als 100 000 Menschen direkt beschäftigen und wirtschaftlich mit mehr als zehn Milliarden Euro jährlich, insbesondere im Dienstleistungsbereich, zu Buche schlagen. Damit sich Kommunen nicht zu einer Randfigur des Geschehens in diesem Sektor entwickeln, sollten sie sich mit dem Potenzial der Technologie beschäftigen. Insbesondere ist ein rechtssicherer Umgang für die technologienutzende Behörde unerlässlich. Insofern gilt es in einem zweiten Schritt, die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Drohnennutzung herzuleiten, um im Anschluss die juristischen Grenzen – zumindest abstrakt – für den behördlichen Gebrauch in dem jeweiligen Anwendungsbereich abzustecken.
Öffentliche Sicherheit und Ordnung
Drohnen sind von der Polizei bisher zur Gefahrenerkennung und -abwehr an Brennpunkten eingesetzt worden, zum Beispiel beim G20-Gipfel oder bei Demonstrationen. Zur Durchsetzung gesetzlicher Sanktionierungen dient die Drohnentechnik in diesem Bereich der Erhebung beweisfähiger Materialien über Vergehen sowie der Koordination von Einsatzkräften. Während des Einsatzes werden Personen und Objekte detektiert, getrackt und lokalisiert.
Dieser Leitgedanke der Aufrechterhaltung und Überwachung der öffentlichen Sicherheit ließe sich auch auf Teilbereiche künftig ausdehnen. So könnten Drohnenschwärme flächendeckend in der humanitären Unterstützung (z. B. bei Waldbränden, Großbränden, Hochwasser), in der Land- und Forstwirtschaft, bei der Verkehrsüberwachung und als Hilfsmittel der Polizei (Tatort- bzw. Unfalldrohnen) eingesetzt werden.
Ferner sind Einzelanwendungen der Technologie bei der Feuerwehr denkbar, um Brandherde zu lokalisieren und um positiv bei der Suche von Personen und bei der Ermittlung von Fluchtwegen beizutragen.
Drohnen im Umweltschutz
Auch im Bereich des Umweltschutzes könnten unbemannte Fluggeräte eingesetzt werden, um Missstände zu überwachen und nachzuweisen oder um die Nachhaltigkeit von Umweltschutzauflagen zu dokumentieren. Weitere Aufgabengebiete sind ein behördliches Monitoring der Luftverschmutzung durch eine parallele Datenerhebung oder die Standorterkundung bei der Planung und Realisierung von Windparks. Ferner könnten die Drohnen mittels Infrarot- oder Videokameras bei der Wildzählung und Vogelzählung verwendet werden, wo sie einen höheren Detailgrad aufweisen als herkömmliche Zählmethoden.
Rechtlicher Rahmen
Da sich die Nutzung von Drohnen ausweitet, wird auch die Notwendigkeit größer, die damit verbundenen Vorteile und Herausforderungen miteinander ins Gleichgewicht zu bringen. Den Vorteilen stehen Belastungen in den Bereichen Datenschutz, Privatsphäre, Lärmschutz und CO2-Emissionen gegenüber. Auf europäischer Ebene wurde versucht, diesen Ausgleich juristisch neu einzukleiden und durch die am 1. Juli 2019 in Kraft getretenen Verordnungen (VO (EU) 2019/945; VO (EU) 2019/947) eine Vereinheitlichung der Drohnennutzung herbeizuführen.
Ob und in welchem Umfang unbemannte Geräte den Regeln des deutschen Luftverkehrsrechts unterliegen, hängt maßgeblich von deren Einordnung in das bestehende Regelungsgeflecht ab. Drohnen sind Luftfahrzeuge im Sinne des Luftverkehrsgesetzes (§ 1 Abs. 2 LuftVG) und unterliegen demzufolge den Regelungen dieses Gesetzes sowie der Luftverkehrsordnung (LuftVO), der Betriebsordnung für Luftfahrtgerät (LuftBO) und der Luftverkehrszulassungsordnung (LuftZVO).
Im Grundsatz ist die Nutzung des Luftraums frei, soweit keine gesetzlichen Beschränkungen gelten (vgl. § 1 Abs. 1 LuftVG). Aufgrund der Fortentwicklung der Drohnennutzung sah sich der Gesetzgeber gezwungen, eine Erlaubnispflicht neu einzuführen (§§ 21a – 21f LuftVO). Der Gesetzgeber statuierte dabei in Paragraf 21b LuftVO eine Verbotsnorm mit abschließendem Beispielkatalog, um sowohl gefahrenrechtliche Zusammenhänge als auch zivilrechtliche Abwehrmöglichkeiten zusammenzufassen, die mit der Verwendung von „Multicoptern“ einhergehen.
Jedoch gilt auch hier der Grundsatz: „keine Regel ohne Ausnahme“. Der Grundsatz des Paragrafen 30 Abs. 1a LuftVG, dass die Polizei des Bundes und der Länder von den Vorschriften zur Regelung des Luftverkehrs abweichen dürfen, wurde auch in Paragraf 21a Abs. 2 LuftVO neu verankert. Insofern sind Behörden von der Erlaubnis frei, wenn der Drohnenbetrieb der Erfüllung ihrer Aufgaben dient. Eine Beschränkung auf hoheitliche Aufgaben wurde durch die LuftVO nicht vorgenommen.
Bei Kommunalbehörden sind sowohl die Pflicht- wie die freiwilligen Aufgaben umfasst. Darunter fallen jedoch nicht kommunale Eigenbetriebe oder wirtschaftliche Unternehmen, die sich vollständig oder teilweise im Besitz der öffentlichen Hand befinden. Es kommt aber ein Betrieb unter Aufsicht der Behörde durch diese Stellen in Betracht.
Rechtliche Grenzen der Erlaubnisfreiheit
Der behördliche Einsatz von Drohnen zum Zweck der Erhebung von Bildmaterialien aus der Luft steht offenkundig in Konflikt mit der informellen Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 GG). Soll der Drohneneinsatz dazu dienen, betroffene Personen von der Vornahme oder Unterlassung einer Handlung abzuhalten, ist die ebenfalls geschützte allgemeine Handlungsfreiheit berührt (Art. 2 Abs. 1 GG). Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn der Drohneneinsatz Mittel zum Zweck ist, gegenüber den betroffenen Personen belastende Verwaltungsakte zu erlassen.
Werden indes unbemannte Fluggeräte zur Überwachung von Veranstaltungen oder Versammlungen eingesetzt, kann dies einen Eingriff in die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) und/oder die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) darstellen. Denn eine Überwachung und Dokumentation aus der Luft kann dazu führen, dass Teilnehmer einer Demonstration eingeschüchtert werden und deshalb entweder auf die Teilnahme verzichten oder sich im Falle einer Teilnahme aus Angst vor Verfolgung mit ihren Meinungsäußerungen zurückhalten.
Aufgrund dieser verfassungsrechtlichen Tragweite von Drohneneinsätzen müssen sie stets auf Eingriffsnormen basieren, um den Vorbehalt des Gesetzes zu wahren. Zudem müssen derart ausgestaltete Ermächtigungsgrundlagen von den jeweiligen Behörden verfassungskonform angewendet werden.
Martin Maslaton
Der Autor
Prof. Dr. Martin Maslaton ist Geschäftsführer der Maslaton Rechtsanwaltsgesellschaft in Leipzig