Sparmaßnahmen etwa in öffentlichen Einrichtungen der Kommune tragen selten dazu bei, das Ansehen der Politik zu verbessern. Wenn bereits bei der Definition von Produktgruppen des kommunalen Angebots die betroffenen Anspruchsgruppen berücksichtigt werden, könnten diese in der Folge besser eingebunden werden.
Sinkende Wahlbeteiligung, mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit in den kommunalen politischen Gremien, zunehmende Skepsis gegenüber der Leistungsfähigkeit der öffentlichen Daseinsvorsorge sind Ausdruck der Politikverdrossenheit. Dem schwindenden Engagement der Bürger in den traditionellen Prozessen demokratisch-repräsentativer Kommunalpolitik steht ein erhebliches Interesse der Zivilgesellschaft an kommunalpolitischen Politikfeldern gegenüber. Es zeigt sich zum Beispiel im vermehrten Engagement in Bürgerinitiativen und lokalen Verhinderungskoalitionen. Wie sind diese gegenläufigen Tendenzen zu erklären?
Ein wichtiger Faktor ist der in der überwiegenden Anzahl der Kommunen immanente Zwang zur Haushaltskonsolidierung: Die vorgenommenen Einsparungen erstrecken sich sehr häufig auf Bereiche, die eine hervorgehobene Bedeutung für bestimmte Bevölkerungsgruppen haben.
Die Frage nach der Verantwortlichkeit für kommunale Haushaltsdefizite schwankt in der kommunalwissenschaftlichen Debatte zwischen zwei Perspektiven. Die exogene Perspektive („Opferthese“) rückt die zunehmende Übertragung von Aufgaben auf die Kommunen und nicht beeinflussbare sozio-ökonomische Entwicklungen in den Vordergrund. Die endogene Perspektive („Verschwendungsthese“) betrachtet das Handeln der Akteure „vor Ort“. Diese Unklarheit der Verantwortung zwischen den verschiedenen föderalen Ebenen berührt den Kernbestandteil eines jeden politischen Systems: die Frage nach der Legitimität politischen Handelns.
Legitimität ist in der klassischen deutschen politikwissenschaftlichen Betrachtung sehr stark mit dem Begriff der Legalität verknüpft. Max Weber (1922) definiert Legitimität je nach Herrschaftsform unterschiedlich: In der traditionellen Form beruht die Legitimität auf Gottes Gnaden, in der charismatischen Form einzig auf der Bindekraft des politischen Führers und in der bürokratischen Form auf der Rechtmäßigkeit politischen Handelns. Wenn politische Entscheidungen von den authentischen Präferenzen der Gemeinschaft ableitbar sind, spricht man heute von input-orientierter Legitimität. Output-orientierte Legitimität hingegen orientiert sich an der Leistungsfähigkeit des politischen Systems. Sie benötigt keine gemeinsame Identität, sondern nur definierbare gemeinsame Interessen und ist gegeben, wenn kollektive und anerkannte Ziele des Gemeinwesens erreicht werden.
Legitimitätslücke schließen
Wie kann in Zeiten der Haushaltskonsolidierung die von verschiedenen Seiten festgestellte „Legitimitäts-Lücke“ zwischen Bürgern und Kommunalpolitik und -verwaltung geschlossen werden? Die Governance-Perspektive geht davon aus, dass verstärkte Bürgerbeteiligung die Anerkennung kommunaler Entscheidungen erhöht. Sie hatte allerdings in den bisher durchgeführten Formen keine entscheidenden Effekte auf Input- und Output-Legitimität. In seiner Konzeption von Local Governance definiert Lars Holtkamp Governance als Aushandlungs- oder Steuerungsprozess, der alle relevanten Gruppen miteinbezieht und die Steuerungsmodi Hierarchie, Netzwerke und Markt vereinnahmt. In eine ähnliche Richtung stößt Dietrich Fürst, der die Aufgabe der Kommunalpolitik im Wesentlichen in der Vermittlung zwischen den Vertretern von Wirtschaft und Zivilgesellschaft bei der Mitwirkung am kollektiven (Aushandlungs-)Prozess sieht.
Die unterschiedlichen Interessen der Akteure bei der Herstellung kollektiver Entscheidungen bilden einen Schwachpunkt politikwissenschaftlicher Theorieansätze, die die Kommunalpolitik in einem Effektivitäts-Legitimitätsdilemma sehen. Effektive Entscheidungen, die output-orientierte Ziele erreichen – zum Beispiel wird durch die Schließung eines Theaters der Haushalts konsolidiert –, senken die Anerkennung der Politik in Teilen der Bürgerschaft. Betriebswirtschaftliche Konzepte, die sich wie das 3E-Konzept von Budäus und Buchholtz (1997) mit Zielsteuerungssystemen oder dem wirkungsorientiertem Controlling auseinandersetzen, beschreiben ein ähnliches Problem aus einer anderen Perspektive: Wie lässt sich unter den gegebenen Rahmenbedingungen effizientes Verwaltungshandeln durch Zielsteuerung herstellen?
Auf gewonnene Erkenntnisse zurückgreifen
Eine Möglichkeit zur Auflösung dieses Dilemmas könnte die Verknüpfung von politikwissenschaftlicher Theorie und betriebswirtschaftlicher Methode sein. Wenn bereits bei der Definition von Produkten und insbesondere Produktgruppen des kommunalen Angebots die betroffenen Anspruchsgruppen hinreichend berücksichtigt werden, kann in der Folge eine zielgerichtete Einbindung dieser Gruppen erreicht werden. Politik und Verwaltung sind nun nicht mehr bei jeder Entscheidung, die eine bestimmte Produktgruppe betrifft, auf komplett neue Aushandlungsprozesse angewiesen. Sie können vielmehr auf die gesammelten Erkenntnisse aus dem Definitionsprozess zurückgreifen.
Die Probleme bei der Definition von anerkannten und verbindlichen Zielen für einzelne Produktgruppen können durch anspruchsgruppenbezogene Beteiligung zumindest teilweise gelöst werden. Es werden nicht nur Widerstände abgebaut, sondern auch die Kompetenzen der Beteiligten aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft produktiv genutzt. Die Art der Beteiligung sowie die Anzahl der betroffenen Anspruchsgruppen variieren zwar, sind jedoch durch die klare Zuordbarkeit von Verantwortlichen in Politik und Verwaltung leichter zu steuern. Anspruchsgruppengerechte Produktpläne können also einen Beitrag dazu leisten, das Neue Steuerungsmodell weiterzuentwickeln. Neben Effizienz und Effektivität kann so auch die Legitimität (kommunal-)politischen Handelns verbessert werden.
Kai-Christian Süllau
Der Autor
Kai-Christian Süllau ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Projektkoordinator am Institut für Public Management und Governance der Hochschule Nordhausen. In seiner Forschung beschäftigt er sich mit der Analyse von Interessenkonstellationen sowie mit Demografie und Gesellschaft, Migration und Integration.
Info: Weitere Beiträge zu Strategien für die nachhaltige Konsolidierung finden Sie in dem Ratgeber „Haushalt 2.0“, erschienen in der edition der gemeinderat (Juli 2015). Renommierte Fachwissenschaftler und erfahrene Praktiker vermitteln Know-how, um Einsparpotenziale zu identifizieren und Sparmaßnahmen zu gewichten. Sie machen die Komplexität der Haushaltskonsolidierung transparent und beleuchten die wichtige Rolle von Rat und Verwaltung.
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