Der bundesstaatliche Finanzausgleich wird durch die verfassungsrechtliche Zweigliedrigkeit von Bund und Ländern geprägt. Mithilfe eines vierstufigen Steuerzuordnungs- und Steuerausgleichssystems erfolgt ein Ausgleich der Länder mit dem Bund sowie horizontal zwischen den Ländern. Die Auswirkungen der Neugestaltung für die Kommunen lassen sich aus den Auswirkungen auf die Ländereinnahmen ableiten.
Im Zentrum der Debatte über eine Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen steht die Reform des mehrstufigen bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Das verfassungsrechtliche Postulat, an dem das Ergebnis des bestehenden Systems gemessen und bewertet wird, bezieht sich auf die nach Artikel 72 Absatz 2 im Grundgesetz (GG) geforderte „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“. Die Finanzverfassung konkretisiert dieses allgemeine Leitbild durch den in Art. 107 Abs. 2 GG formulierten Auftrag, die unterschiedliche Finanzkraft der Länder „angemessen“ auszugleichen.
Grundlage der technischen Umsetzung, mit der dieser Anspruch erfüllt werden soll, ist das verfassungsvertiefende Finanzausgleichsgesetz (FAG). Dieses verliert jedoch zum 1. Januar 2020 seine rechtliche Gültigkeit. Es herrscht im wissenschaftlichen und politischen Diskurs Konsens darüber, an den wesentlichen rahmengebenden Statuten der Verfassung festzuhalten. Gleichwohl ergeben sich aus dem bestehenden Spielraum bei der Deutung und Interpretation der Begriffe „Gleichwertigkeit“ und „Angemessenheit“ unterschiedliche Haltungen in Detailfragen des Ausgleichs.
Der veränderte normative Rahmen, dem die Länder ab dem Jahr 2020 unterworfen sein werden, betrifft die kommunale Ebene zunächst nur indirekt. Ursächlich dafür ist der aus den verfassungsrechtlichen Statuten der Bunderepublik Deutschland abgeleitete dualistische Föderalismus, bestehend aus Bund und Ländern. Die Kommunen sind demnach Bestandteil der Länder und keine eigenständige rechtliche Ebene, wenngleich ihnen die grundgesetzlich gesicherte Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG und die Einbindung in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben funktionale Alleinstellungsmerkmale zusichern.
Der bundesstaatliche Finanzausgleich wird durch diese verfassungsrechtliche Zweigliedrigkeit geprägt. Mithilfe eines vierstufigen Steuerzuordnungs- und Steuerausgleichssystems erfolgt ein Ausgleich der Länder mit dem Bund sowie horizontal zwischen den Ländern. Die Auswirkungen der Neugestaltung für die Kommunen lassen sich im Wesentlichen aus den Auswirkungen auf die Ländereinnahmen ableiten.
Art. 106 GG legt die Pflicht der Länder zur Implementierung eines landesinternen kommunalen Finanzausgleichs (KFA) fest; die quantitative Erfüllung dieser grundgesetzlichen Norm, folglich das dafür zur Verfügung gestellte finanzielle Volumen, hängt jedoch maßgeblich von der Finanzausstattung der Länder ab, die nach allen Finanzausgleichsstufen besteht. In den Systemen mit Verbundquote oder Gleichmäßigkeitsgrundsatz erfolgt eine automatische und regelgebundene Anpassung der Finanzausgleichsmassen an die Einnahmeentwicklung des jeweiligen Landes.
Mittel aus Förderprogrammen
In den bedarfsorientierten Systemen Thüringens, Hessens und Sachsen-Anhalts erfolgt später eine gegenläufige Anpassung im Zuge der Revision der Bedarfe. Neben dem KFA ist aber ein weiterer Transmissionsweg zu beachten, der aus zweckgebundenen Fachförderprogrammen besteht und regelmäßig mehr als 50 Prozent des Mittelflusses an die kommunale Ebene ausmacht. Maßgebliche Veränderungen in der Finanzausstattung der Länder können demnach auch durch diskretionäre Eingriffe des Landesgesetzgebers spürbare Auswirkungen auf die kommunale Einnahmesituation haben.
Entsprechend bedeutsam erscheint in diesem Kontext die Nebenbedingung der geführten Reformverhandlungen, kein Land finanziell schlechter zu stellen als im geltenden System. Das von der Ländergemeinschaft aktuell vorgelegte Modell – basierend auf dem „Beschlussvorschlag für die Ministerpräsidentenkonferenz am 3. Dezember 2015 zur Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen“ – sieht aufgrund einer stärkeren finanziellen Belastung des Bundes für alle 16 Länder Mehreinnahmen vor.
Ein unmittelbarer Einfluss der Kommunen auf die Länder entfaltet sich aufgrund der Einbeziehung der kommunalen Finanzkraft bei der Berechnung des Finanzausgleichsergebnisses. Als Grundlage dienen hier Vermerke im Finanzausgleichsgesetz (FAG). Zu den ausgleichserheblichen kommunalen Steuereinnahmen gehören gemäß Paragraf 8 Abs. 1 FAG die Realsteuern sowie die kommunalen Anteile an der Umsatz- und der Einkommensteuer im Länderfinanzausgleich. Im geltenden System werden diese Steuereinnahmen zu 64 Prozent den Einnahmen der Länder angerechnet.
Nach aktuellem Verhandlungsstand erhöht sich der Einbeziehungsgrad ab dem Jahr 2020 auf 75 Prozent, das heißt die tatsächlichen Steuerkraftdifferenzen werden in einem höheren Maße anerkannt. Länder mit finanzschwachen Kommunen erhalten künftig unter sonst gleichen Bedingungen höhere Zuweisungen. Darüber hinaus sollen durch den Bund Mittel bereitgestellt werden, die in vertikaler Ergänzung Ländern mit unterdurchschnittlicher kommunaler Finanzkraft nach bundesweit geltenden Kriterien gewährt werden. Nach derzeitigem Beschlussvorschlag soll die Lücke bis 80 Prozent des Bundesdurchschnitts zu 53,5 Prozent durch Bundesergänzungszuweisungen geschlossen werden.
Entsprechend der skizzierten Transmissionswege von den Ländern an die Kommunen können somit kommunale Finanzkraftlücken stärker als bisher kompensiert werden. Aufgrund der verschiedenen Finanzausgleichssysteme der einzelnen Länder unterscheidet sich der konkrete Grad der direkten Partizipation. Zu diesem Ergebnis kamen im Jahr 2013 bereits die Auoren Mario Hesse, Thomas Lenk und Oliver Lück in einer Studie über synoptische Darstellungen der kommunalen Finanzausgleichssysteme der Länder aus finanzwissenschaftlicher Perspektive. Die Studie wurde damals im Auftrag des Landesrechnungshofs Mecklenburg-Vorpommern durchgeführt.
Ein weiteres kommunalrelevantes Detail des Reformkonzepts der Länder ist die Weiterführung des Programms im Rahmen des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden in unverändertem Volumen von rund 333 Millionen Euro. In der beschriebenen Interdependenz zwischen der kommunalen Ebene und den Regelungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs werden individuelle strukturelle Merkmale auf kommunaler Ebene nur bedingt erfasst. Besonderheiten in der Siedlungsstruktur führen in der Regel zu überdurchschnittlichen Kosten – etwa aufgrund einer vergleichsweise aufwendigeren Bereitstellung infrastruktureller Leistungen.
Finanzbedarf je Einwohner
Diese erfordert höhere Pro-Kopf-Ausgaben, um in vergleichbarer Weise erfolgen zu können. Eine systematische Berücksichtigung etwaiger Mehrbedarfe steht mit der grundlegenden methodischen Herangehensweise des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zunächst im Konflikt, denn maßgeblich für die systemischen Ausgleichsstufen sind die originären Differenzen der Länder auf der Einnahmenseite.
Ausgabenbedarfe werden normiert, indem die Einwohnerzahl als regelhafter Bedarfsmaßstab herangezogen wird. Dem liegt die Annahme eines gleichen Finanzbedarfs je Einwohner zugrunde.
Die Berücksichtigung siedlungsstrukturbedingter Mehrbedarfe erfolgt im bestehenden System in pauschalierter Form, indem die Einwohnerzahlen einiger Länder „veredelt“, folglich höher gewichtet werden. Auf der Länderebene gilt das für die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen (Gewichtungsfaktor 1,35).
Auf der Ebene der Gemeinden erfolgt die Einwohnerveredelung über die Stadtstaaten hinausgehend für die dünnbesiedelten Länder Mecklenburg-Vorpommern (1,05), Brandenburg (1,03) und Sachsen-Anhalt (1,02). Das derzeit diskutierte Reformkonzept sieht eine unveränderte Fortführung der geltenden Regelung vor. Den Mehrbedarfen dieser konkret benannten dünnbesiedelten Länder wird demnach – nach derzeitigem Verhandlungsstand – weiterhin im bestehenden Maße Rechnung getragen, wenngleich die Methodik der Regelung zu einer wenig präzisen Berücksichtigung des zugrunde gelegten Kriteriums führt.
Die für den ländlichen Raum entscheidenden Weichen werden demnach nicht im bundesstaatlichen, sondern im kommunalen Finanzausgleich gestellt. Diese werden von den aktuellen Verhandlungen der Länder und des Bundes nicht explizit erfasst; dennoch wird das Reformergebnis einen veränderten finanziellen Rahmen für die kommunalen Finanzausgleiche der einzelnen Länder vorgeben.
Philipp Glinka / Oliver Rottmann / Mario Hesse
Die Autoren
Philipp Glinka und Mario Hesse sind wissenschaftliche Mitarbeiter am Institut für Öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig,
Dr. Oliver Rottmann ist geschäftsführender Vorstand des Kompetenzzentrums Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge an der Universität Leipzig und stellvertretender Vorstand des PSR-Instituts in Wien
Zum Weiterlesen: Unsere Themenseite bietet den Überblick über alle Fachbeiträge der edition „Zukunft für den ländlichen Raum“