Aufgabenteilung im Konzern Stadt

Straßenbeleuchtung: In den Kommunen wird diskutiert, welche Aufgaben sie in Eigenregie erbringen oder auf ihre kommunalen Gesellschaften übertragen können. Foto: Smit/Fotolia

Die Übertragung von Aufgaben an die Stadtwerke kann zu einer Win-Win-Situation für die Kernverwaltung und die Unternehmen führen. Damit wird die Versorgung der Bürger mit kommunalen Leistungen der Daseinsvorsorge gesichert und der Kernhaushalt entlastet.

In der Kommunalwirtschaft kommt dem Zusammenspiel von Wettbewerb und öffentlicher Aufgabenerfüllung eine zentrale Rolle zu. Es wirkt mitunter als enorme Herausforderung für das kommunale Wirtschaften im Allgemeinen und die strategische Ausrichtung der gemeindlichen Unternehmen im Besonderen. Dabei wird häufig argumentiert, dass Wettbewerb einerseits und die kommunal zu gewährleistende Daseinsvorsorge andererseits schwer in Übereinstimmung zu bringen seien. Demgegenüber vertritt die Europäische Kommission die Auffassung, dass Wettbewerb ein zentrales Element für eine adäquate Daseinsvorsorge darstelle.

Kommunale Versorgungsleistungen werden nicht nur von der Gemeinde selbst erbracht, sondern auch von ausgegliederten kommunalen Gesellschaften in öffentlicher und privater Rechtsform. In den letzten Jahren hat sich eine umfangreiche Struktur der Organisation und der Rechtsformen entwickelt. Im Mittelpunkt steht nunmehr häufig der „Konzern Stadt“, aus dessen Perspektive die konzertierte Durchführung, Steuerung und Verteilung der Aufgaben und Versorgungsleistungen die zentrale Rolle spielt.

Dieser strukturellen Entwicklung hat auch die statistische Darstellung Rechnung getragen. Heute werden gemäß dem Schalenkonzept der Finanzstatistik auch die ausgelagerten Bereiche erfasst. Gehören die Auslagerungen nach der VGR-Systematik zum Sektor Staat, so handelt es sich um Extrahaushalte, welche zwar formal ausgegliedert, jedoch der Kernverwaltung sehr ähnlich sind. Daneben bestehen die sogenannten sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEU), zu denen die meisten öffentlichen Unternehmen zählen. Im Gegensatz zu den Extrahaushalten handelt es sich um wirtschaftlich orientierte Marktproduzenten (z. B. Stadtwerke, Wohnungs- oder Verkehrsunternehmen) und damit nicht um den Sektor Staat im engeren Sinne.

Verlagerung in Extrahaushalte

Die Zahl der ausgelagerten FEU hat seit der Jahrtausendwende um fast ein Drittel zugenommen. Auch der Trend zu weiteren Verlagerungen in Extrahaushalte ist erkennbar. Insofern ist die Bedeutung der ausgelagerten Bereiche für die Haushaltslage nicht zu unterschätzen. Denn obwohl es sich formal um selbstständige Einheiten handelt, bleiben sie mit dem Kernhaushalt verbunden – über erforderliche Zuweisungen und Zuschüsse aus der Kernverwaltung oder durch Gewinnabführungsbestimmungen.

Auf den ersten Blick entlasten die FEU die kommunalen Haushalte deutlich. Im Jahr 2012 erzielten die FEU der gemeindlichen Ebene Überschüsse von insgesamt rund 12,3 Milliarden Euro. Allerdings sind die Ertragslagen je nach Branche sehr unterschiedlich. Während in der Wohnungswirtschaft sowie in Versorgungs- und Entsorgungsunternehmen deutliche Überschüsse erreicht werden, müssen im Verkehrs- und Gesundheitsbereich im Saldo Zuschüsse geleistet werden.

Des Weiteren haben die FEU eigene Finanzierungszyklen, sodass Zuschüsse aus den Kernhaushalten erforderlich sein können, um etwa Schulden zu tilgen oder Investitionen zu ermöglichen. Anders sieht das Bild der Extrahaushalte aus, die in den vergangenen Jahren jeweils rund eine Milliarde Euro Defizite aufwiesen.

Insgesamt hat sich die Belastung der Kernhaushalte durch ausgelagerte Bereiche in der mittelfristigen Vergangenheit stark erhöht. Wurden im Jahr 2000 noch 236 Euro pro Einwohner für Zuschüsse an ausgelagerte Bereiche ausgegeben, waren es im Jahr 2013 bereits 407 Euro pro Einwohner. Durch das überproportionale Wachstum dieser Position, die in amtlichen Darstellungen in der Position Sonstiges „verschwindet“, hat sich der Anteil an den Bereinigten Gesamtausgaben der Kommunen im genannten Zeitraum von 12,4 auf 15,2 Prozent erhöht.

Effiziente und effektive Steuerung

Im Hinblick auf die strukturell angespannte fiskalische Lage der Städte und Gemeinden rückt eine effiziente und effektive Steuerung der Beteiligungen und Unternehmen immer stärker in den Fokus. Innerhalb des Konzerns Stadt werden daher regelmäßig Szenarien diskutiert, ob und welche Aufgaben die Kommune in Eigenregie erbringen kann und welche sie auf ihre kommunalen Gesellschaften überträgt.

Die Gründe für Aufgabenübertragungen sind vielschichtig. Die formale Entlastung der Kernhaushalte, ist, wie gezeigt, offenbar nicht das primäre Ziel. Prägend ist vielmehr die Verbesserung der Daseinsvorsorgequalität oder die Begegnung neuer Marktherausforderungen, beispielsweise für Stadtwerke im Rahmen der Energiewende. Auch die Stärkung der interkommunalen Zusammenarbeit kann eine entscheidende Rolle spielen, nicht zuletzt in Gebieten mit schrumpfender Bevölkerungszahl. Zudem sind Erwartungen der Kommunen bedeutsam, dass Bund und Länder ihrerseits weitere Aufgaben auf die kommunale Ebene übertragen, so etwa im Rahmen der Umsetzung der Schuldenbremse. Öffentliche Unternehmen können sich mitunter hinsichtlich dieser Erwartungen verstärkt an kommunalen Aufgaben beteiligen, um eine Entlastung der Städte und Gemeinden – insbesondere auf finanzieller Basis – zu erzielen.

Im Rahmen einer Studie des Kompetenzzentrums Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge an der Universität Leipzig in Kooperation mit der Baker Tilly Roelfs Wirtschaftsprüfungsgesellschaft wurde die aktuelle Tendenz der Aufgabenübertragung von Kommunen auf Unternehmen auf Basis einer Kommunal- und Stadtwerke-Befragung untersucht. Dabei wurde deutlich, dass diese Tendenz in den nächsten Jahren virulent bleibt, nach Auffassung der Teilnehmer aber nicht deutlich steigen wird. Allerdings werden in den Bereichen Straßenbeleuchtung, Elektrizitätsversorgung oder Gasversorgung stärkere Aufgabenübernahmen seitens der Stadtwerke von ihren Gemeinden erwartet.

Übertragung neuer Aufgaben

Auf über die Hälfte der teilnehmenden Stadtwerke wurden bereits zahlreiche neue Aufgaben übertragen. Die Hälfte davon gab an, dafür eine adäquate Gegenleistung erhalten zu haben. 28 Prozent der befragten Unternehmen waren der Auffassung, nur unterproportional entgolten worden zu sein, 23 Prozent erhielten nach eigenen Angaben keine Gegenleistung. Dies ist ein Hinweis auf eine stärkere Nutzung der Auslagerung zur Konsolidierung der Kernhaushalte.

Das vorrangige Ziel der Aufgabenübernahme durch die Stadtwerke sowie der Aufgabenübertragung von den Kommunen bilden Synergieeffekte (91 % bei Stadtwerken, 82 % seitens der Kommunen). Einnahmenerhöhungen spielen ebenfalls bei knapp der Hälfte der Unternehmen eine Rolle. Beide Angaben lassen konsolidierungsorientierte Motive erkennen.

Für die an der Studie teilnehmenden Kommunen sind Aufgabenübertragungen auf die Stadtwerke vorstellbar, vor allem in den Bereichen Telekommunikation/IT, Straßenbeleuchtung, Abwasserentsorgung, Bäderbetriebe und Facility Management. Der größte Nutzen wird von den Städten im Rahmen von Übertragungen allerdings bei der Elektrizitäts-, Gas-, Fernwärme- sowie der Wasserversorgung gesehen.

Eine Aufgabenübertragung/-übernahme mit Augenmaß kann dabei durchaus zu einem Optimum der kommunalwirtschaftlichen Aufgabenwahrnehmung führen und damit zu einer Win-Win-Situation für die Kernverwaltung und die Unternehmen. Das kommt letztlich einer hinreichenden Versorgung der Bürger mit kommunalen Versorgungsleistungen in der Daseinsvorsorge bei gleichzeitiger Entlastung der Kernhaushalte entgegen.

Oliver Rottmann / Klaus Romer / Mario Hesse

Die Autoren
Dr. Oliver Rottmann ist geschäftsführender Vorstand des Kompetenzzentrums Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge an der Universität Leipzig sowie stv. Vorstand des P/S/R Instituts Wien.
Klaus Romer ist Steuerberater und Wirtschaftsprüfer und Partner der Baker Tilly Roelfs Wirtschaftsprüfungsgesellschaft in Düsseldorf. Seine Tätigkeitsschwerpunkte konzentrieren sich unter anderem auf Jahres- und Konzernabschlussprüfungen, Betriebswirtschaftliche Beratung für Kommunen und kommunale Gesellschaften, Rekommunalisierung und Netzbewertungen.
Mario Hesse ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig sowie am ÖPP-Kompetenzzentrum des Freistaates Sachsen.
Literaturtipp: Mario Hesse: Die Rolle der Kommunen im europäischen und nationalen Stabilitätssystem, in: Martin Junkernheinrich u. a. (Hrsg.): Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2014, in: Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, Band 229, Berlin, 2014, S. 323-341.

Info: Weitere Beiträge zu Strategien für die nachhaltige Konsolidierung finden Sie in dem Ratgeber “Haushalt 2.0”, erschienen in der edition der gemeinderat (Juli 2015). Renommierte Fachwissenschaftler und erfahrene Praktiker vermitteln Know-how, um Einsparpotenziale zu identifizieren und Sparmaßnahmen zu gewichten. Sie machen die Komplexität der Haushaltskonsolidierung transparent und beleuchten die wichtige Rolle von Rat und Verwaltung.

Inhaltsverzeichnis “Haushalt 2.0” (PDF-Download)

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