Anreiz für Investitionen in den Wohnungsbau

Wohngebiet: Die Grundsteuer sieht bisher die Besteuerung sowohl von Grund und Boden als auch der darauf stehenden Gebäude vor. Eine Reforminitiative will diese Verbindung auftrennen. Foto: Hykoe/Fotolia

Seit Langem versuchen sich Bund und Länder an einer Reform der Grundsteuer. Im Mittelpunkt steht dabei stets das tradierte Konzept einer „verbundenen Bemessungsgrundlage“. Dieser Beitrag stellt einen alternativen Ansatz vor: die Ausgestaltung der Grundsteuer als reine Bodensteuer.

Der Bund und die Länder arbeiten seit rund 20 Jahren an einer Reform der Grundsteuer. Auslöser waren Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts zur Vermögens- und Erbschaftssteuer. Die Verwendung der stark veralteten Einheitswerte, die im Durchschnitt bei ein Zehntel bis ein Zwanzigstel der heutigen Verkehrswerte liegen, als Besteuerungsgrundlage war nicht mehr länger zu rechtfertigen.

In Erwartung eines entsprechenden, baldigen Urteils auch zur Grundsteuer bemühen sich die Länder verstärkt um eine Verständigung auf ein Reformmodell. Verschiedene Modellvarianten standen bereits zur Debatte und wurden wieder verworfen. Seit Mitte 2015 arbeiten die Länder an einem weiteren Modell, dieses Mal auf der Basis pauschalisierter Sachwerte.

Alle von ihnen bisher erwogenen Modelle sehen die Besteuerung sowohl von Grund und Boden als auch der aufstehenden Gebäude vor und halten damit an dem tradierten Konzept einer sogenannten verbundenen Bemessungsgrundlage fest.

Wegfall der Gebäudekomponente

Ein grundsätzlich alternativer Ansatz, nämlich Wegfall der Gebäudekomponente und Ausgestaltung der Grundsteuer als reine Bodensteuer („unverbundene Bemessungsgrundlage“) wird von „Grundsteuer: Zeitgemäß!“, einem Bündnis aus Bürgermeistern, Verbänden, Organisationen und Privatpersonen vorgeschlagen, aber bisher von den Finanzministern nicht ernsthaft in Erwägung gezogen. Diese Zurückhaltung ist nicht nachvollziehbar, hat eine verbundene Grundsteuer doch – erst recht nach Umstellung auf Verkehrs- und realitätsnahe Sachwerte – erhebliche Nachteile: Die (Mit-)Besteuerung der Gebäude wirkt wie eine Sondersteuer auf Investitionen und behindert so die Ertüchtigung des Gebäudebestands und die Verwirklichung der gemeindlichen Planung, etwa zur vermehrten Bereitstellung und Schaffung von Wohnraum. Sie befördert einen verschwenderischen Umgang mit Fläche und den Landschaftsverbrauch, mit allen damit verbundenen ökologischen Folgen und finanziellen Lasten für die Kommunen. Zudem ist sie ausgesprochen verwaltungsaufwändig.

Kommunen bisher im Nachteil

Kommunale Investitionen bilden sich in den Grundstückswerten ab. In vielen Regionen Deutschlands steigen die Bodenpreise, und zwar ohne dass der Grundstückseigentümer dafür etwas tun muss. Ob ein erschlossenes Grundstück bebaut ist oder nicht, für die Kommunen ist der Aufwand, etwa für die Bereitstellung und den Unterhalt der Infrastruktur, derselbe. Sie müssen die öffentlichen Güter, die unter anderem aus der Grundsteuer bezahlt werden, jederzeit vorhalten.

Da jedoch die Grundsteuer auf nicht bebaute oder unter ihren Möglichkeiten genutzte Grundstücke in aller Regel vergleichsweise niedrig ausfällt, bleibt ein großer Teil solcher Flächen jahre- oder gar jahrzehntelang ungenutzt liegen und dem Markt vorenthalten. Selbst in neu erschlossenen Baugebieten lässt sich dies immer wieder und vielerorts beobachten. Vergleichbares gilt für Leerstände: Machen gewerbliche Vermieter und Eigentümer eine „wesentliche Ertragsminderung“ geltend, wird ihnen auf Antrag die Grundsteuer bis auf die Hälfte erlassen – und die Kommune hat das Nachsehen.

Für eine nennenswerte Erhöhung des Angebots an Wohnraum und zur Unterstützung der Innenentwicklung der Städte und Gemeinden ist eine investitionsfreundliche Reform der Grundsteuer – die Bodensteuer – das Gebot der Stunde. Dadurch würden vermehrt teilweise bebaute und unbebaute Grundstücke bebaut, Brachen und Leerstände eher wieder in Nutzung gelangen, Baulücken geschlossen, mithin kompaktere Strukturen und der effiziente, sparsame Umgang mit Fläche gefördert. Kurz: Das Vollzugsdefizit der gemeindlichen (städtebaulichen) Planung würde gemindert.

Gute Grundstücksausnutzung

Eine Bodensteuer stimuliert eine gute Grundstücks(aus)nutzung, wie sie nach örtlichem Baurecht (also etwa gemäß Bebauungsplan) jeweils gewollt und zulässig ist. Die damit einhergehende Angebotsausweitung wirkt sich dämpfend auf die Mieten aus. Und die Kommunen würden weniger unter Druck gesetzt, (unnötiges) Bauland auszuweisen.

Außerdem würden Investitionen wie energetische Sanierungen, Modernisierungen, Um-, An- oder Ausbauten nicht mit einer Steuererhöhung bestraft. Das garantiert allein die Grundsteuer in Form einer Bodensteuer und hilft so auch noch, Arbeitsplätze im örtlichen Handwerk zu schaffen und zu sichern.

Zudem fördert eine Bodensteuer, wie sie schon seit Jahrzehnten etwa in Dänemark, Australien und Neuseeland zum Nutzen von deren Volkswirtschaften erhoben wird, die Eigentumsbildung. Der Bodenwert ergibt sich im Wesentlichen aus den zukünftigen Erträgen, die mit einem Grundstück zu erzielen sind. Eine Bodensteuer schöpft einen Teil dieser Erträge ab; die kapitalisierte Steuer führt zu niedrigeren oder mindestens zu weniger stark ansteigenden Bodenpreisen. Die Umstellung der Grundsteuer auf eine reine Bodensteuer ist somit nicht zuletzt ein wichtiger Beitrag zur Altersvorsorge breiter Bevölkerungsschichten.

Die Bodensteuer ist auch die einfachste aller Grundsteuern. Um sie zu ermitteln, werden nur zwei Ausgangsgrößen benötigt: Die Bodenrichtwerte und die Größe des Grundstücks. Die Eignung der Bodenrichtwerte als Besteuerungsgrundlage ist unbestritten, die damit einhergehende Pauschalisierung und Typisierung rechtlich unproblematisch. Damit könnte die Grundsteuer grundsätzlich vollständig von den Kommunen verwaltet werden.

Eigentumsbildung wird gefördert

Die hin und wieder vernommene Befürchtung, eine Bodensteuer führe zu weniger Einnahmen in den Kommunen, weil ja die Gebäude nicht mehr besteuert würden, ist gänzlich unbegründet. Und auch Gemeinden mit vergleichsweise geringen Bodenwerten müssen sich nicht sorgen. Denn die Höhe der Grundsteuer und damit auch das Gesamtaufkommen innerhalb einer Gemeinde ist keine Frage der Bemessungsgrundlage, sondern wird abschließend vom kommunalen Hebesatz festgelegt. Außerdem entfällt, eben weil die Gebäude unberücksichtigt bleiben, die Möglichkeit des Grundsteuererlasses wegen wesentlicher Ertragsminderung – ein wichtiger Aspekt für Gemeinden mit hohem Gebäudeleerstand.

Grundstücke sind zwar Vermögen, aber die Grundsteuer ist keine Vermögensteuer. Falls man politisch anstrebt, Grundstücke inklusive Gebäude einer Vermögensbesteuerung zu unterwerfen, sollten entsprechende Überlegungen nicht mit Reformbestrebungen zur Grundsteuer vermengt werden.

Überhaupt gilt es, die Dinge auseinander zu halten. Der Hauptgrund, warum sich die Länder bis heute nicht auf eine Reform einigen konnten, ist der Versuch eines jeden Landes, sich die Grundsteuer passend mit Blick auf den Länderfinanzausgleich zurechtzuformen – eine unselige Verquickung, die nur zu Blockaden führen kann.

Ulrich Kriese

Der Autor
Dr. Ulrich Kriese ist Siedlungspolitischer Sprecher des Naturschutzbund Deutschland (NABU) in Berlin und koordiniert den bundesweiten Aufruf „Grundsteuer: Zeitgemäß!“

Info: Die Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ wendet sich an die Finanzministerkonferenz der Länder mit dem Appell, die Untersuchung verschiedener Grundsteuer-Reformmodelle zu ergänzen um zwei Varianten, und zwar die „reine Bodenwertsteuer“ und die „kombinierte Bodenwert- und Bodenflächensteuer.“ Zahlreiche Bürgermeister unterstützen den Aufruf. Weitere Informationen zur Reform initiative und den Unterzeichnern des Appells finden Sie auf dem Themenportal www.grundsteuerreform.net