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Ausgehend von einer Analyse der Corona-Pandemie haben die Krisen-Experten André Röhl und Rico Kerstan in einem wissenschaftlichen Working Paper ein Resilienzmodell entwickelt und Lehren für die öffentliche Verwaltung abgeleitet.
Die Frage, ob eine Krise vorliegt oder nicht, ist aus organisationaler Sicht von besonderer Relevanz. Eine Krisensituation ist per Definition dann eingetreten, wenn die normale Aufbau- und Ablaufstruktur nicht ausreichen, um die Situation zu bewältigen.
Die Corona-Krise ist besonders, weil sie sich langsam entwickelt. In der Literatur werden Krisen, die mit niedriger Intensität lange andauern, ohne dass der Gefahr wirksam begegnet werden kann, auch als „schleichende Krise“ bezeichnet. Die besondere Herausforderung in der Corona-Krise liegt in der Entscheidung, eine Ausnahmesituation festzustellen und von den normalen Alltagsprozessen abzuweichen bzw. zu ihnen zurückzukehren.
Für die Vorbereitung von Verwaltungen auf Ausnahmezustände ergeben sich zwei Handlungsfelder: flexible, anpassungsfähige Alltagsstrukturen gestalten und Vorkehrungen für eine „besondere Alltagsorganisation“ treffen. Die Kombination der Handlungsfelder erhöht die Resilienz, also die Widerstandsfähigkeit und Anpassungsfähigkeit, der Verwaltung.
Schleichende Krisen stellen besondere Herausforderung dar
Aus politischen Erwägungen heraus erfolgt bei schleichenden Krisen die Feststellung eines Ausnahmezustandes (oder einer Krise) oftmals nicht. Für Verwaltungen ist dies eine Herausforderung, da ihr Handeln an rechtstaatlichen Grundsätzen ausgerichtet und in hohem Maße standardisiert ist. Ein Abweichen von Verfahrensgrundsätzen erfordert eine explizite Begründung. Es besteht die Notwendigkeit, Strukturen unterhalb der Ebene eines Ausnahmezustandes zu etablieren, die bereits bei Vorliegen eines akuten Risikos flexibles und adäquates Handeln ermöglichen.
Resilienz entsteht hier durch die Fähigkeit der Organisation, die Notwendigkeit der Feststellung eines Ausnahmezustandes hinauszuzögern. Sie entsteht nicht allein durch die Leistungsfähigkeit der Prozesse und Strukturen für den Ausnahmezustand. Beispielhaft für diesen Aspekt der Resilienz sind Organisationen, deren Mitarbeiter mit mobilen Endgeräten ausgestattet waren und die bereits vor dem Lockdown aus eigener Risikoerwägung Teamsplitting oder Homeoffice implementieren konnten. Entscheidend ist, dass Resilienz immer auch leistungsfähige Strukturen für den Ausnahmezustand einschließt. Diese sind unabdingbar, wenn Risiken oder Schäden die Bewältigungskapazität der Organisation übersteigen.
Eine wichtige Erkenntnis aus der Corona-Pandemie ist die Abhängigkeit von Organisationen untereinander. Dies betrifft alle Ebenen der Verwaltung. Neben Kritischen Infrastrukturen (vgl. KRITIS-Verordnung) ist die Gesellschaft auf weitere Akteure („systemrelevante Berufe“) angewiesen. Diese Abhängigkeiten müssen im Verständnis von Resilienz Berücksichtigung finden. Sie haben wesentlichen Einfluss auf das Krisenmanagement.
Vierstufiges Modell der Widerstandsfähigkeit
Im Kern entspricht die Entwicklung von organisationaler Resilienz nach Ansicht der Autoren einem vierstufigen Modell. Erstens gilt es die Fähigkeit zu agilem Handeln und zur Adaption neuer Prozessschritte aufzubauen (Nanoresilienz). Für Verwaltungen bedeutet das die Notwendigkeit, innerhalb standardisierter Prozesse flexibel, aber rechtssicher zu handeln. Hierfür ist Vorbereitung notwendig. Insbesondere müssen verlässliche und kurze Kommunikationsnetzwerke entstehen: Wen können Mitarbeiter in ungewöhnlichen Situationen fragen? Wer kann eine Entscheidung bestätigen?
Auf der nächsten Stufe befähigt Mikroresilienz Mitarbeiter aller Führungsebenen, ihre Aufgaben auch im Homeoffice und unter schwierigen Umständen gemeinsam zu bewältigen. Mesoresilienz beschreibt als nächste Stufe die notwendigen organisatorischen Vorbereitungen wie eine Betriebskontinuitäts- und Krisenmanagementplanung.
Die Makroresilienz fokussiert schließlich die aktive Kooperation zwischen Organisationen. Dabei spielen Kommunen eine entscheidende Rolle. Die Unterstützung im wirksamen Krisenmanagement muss wechselseitig sein: Schulen gewährleisten, dass Eltern weiterhin arbeiten können, Unternehmen unterstützen Schulen mit ihrer Digitalkompetenz (von IT-Hardware bis Datenschutz), damit diese arbeiten können. Pragmatischer Austausch zwischen den Akteuren ist ein essenzieller Erfolgsfaktor. Die wohl wichtigste Erkenntnis aus Corona sollte sein: Krise bewältigen − das geht nur gemeinsam. Und: Investition in mehr Resilienz lohnt sich, denn nach der Krise ist vor der Krise.
André Röhl, Rico Kerstan