Der Ausbau der öffentlichen Ladeinfrastruktur ist ein weites Planungsfeld − und juristisch herausfordernd. Was es für Kommunen zu beachten gilt, erläutern die Rechtsanwälte Maximilian Dombert, Tobias Roß und Philipp Buslowicz.
Bis 2030 sollen mindestens 15 Millionen reine Elektroautos über deutsche Straßen rollen. Bis dahin sollen auch eine Million Ladepunkte öffentlich und diskriminierungsfrei zugänglich sein − so lauten die ambitionierten Ziele der Bundesregierung.
Bei dem erforderlichen zügigen Ausbau der Ladeinfrastruktur kommt den Kommunen eine zentrale Rolle zu, denn sie verfügen über das notwendige Straßenland. Sie müssen bei dieser wichtigen Aufgabe aber auch viele verschiedene rechtliche Vorschriften beachten und manche Hürde meistern.
Das beginnt schon mit der Frage, ob die dringend benötigten Ladesäulen ohne weitere behördliche Erlaubnis errichtet werden dürfen. Nach dem Straßenrecht handelt es sich beim Aufstellen von Ladesäulen um eine Sondernutzung, die erlaubnispflichtig ist. Sieht man in ihnen jedoch – wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und wohl mittlerweile auch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg – Verkehrsanlagen, so bedürfen sie keiner Sondernutzungserlaubnis.
Rechtliche Bestimmungen
Die Rechtsprechung nimmt hier an, dass Ladesäulen für einen reibungslosen Verkehrs-fluss notwendig sind, da Autofahrer jederzeit in der Lage sein müssen, ortsnah zu laden, damit ihre Fahrzeuge nicht liegen bleiben. Folgt man dieser Rechtsprechung, ist für die Errichtung der Ladeinfrastruktur keine Baugenehmigung erforderlich, da die Bau-ordnungen Anlagen des öffentlichen Verkehrs einschließlich ihrer Nebenanlagen von ihrem Geltungsbereich ausnehmen. Das Bauplanungsrecht spielt dann ebenfalls keine Rolle.
Anders sieht es hingegen aus, wenn die Ladesäulen nicht als Teil der Straße errichtet werden. Dann handelt es sich um bauliche Anlagen, die in der Regel zwar genehmigungsfrei errichtet werden dürfen, jedoch die inhaltlichen Vorgaben des Planungsrechts einhalten müssen.
In Bebauungsplänen können entsprechende Festsetzungen getroffen werden. Ist das nicht der Fall oder geht es um die Errichtung im unbeplanten Innenbereich, können Ladesäulen wohl nicht als Nebenanlagen im Sinne der Baunutzungsverordnung betrachtet werden. Vielmehr sind sie als gewerbliche Nutzungen zu werten, die aber in der Regel gebietskompatibel sein dürften.
Vorgaben für die Betreiber von Ladeinfrastrukturen
Neben den baurechtlichen Aspekten spielen beim Aufbau einer kommunalen Ladeinfrastruktur auch energierechtliche Fragen eine Rolle. Dabei kommt es darauf an, wer die Ladesäulen betreibt. Bestimmt die Kommune einen Dritten als Betreiber, treffen sie selbst keine Betreiberpflichten. Das ist jedoch anders, wenn die Kommune selbst oder mittels einer kommunal beherrschten Gesellschaft die öffentlich zugänglichen Ladesäulen betreibt.
Dann muss sie die Vorgaben der Ladesäulenverordnung beachten: von der technischen Ausstattung nach den einschlägigen DIN-Normen über entsprechende Bezahlsysteme, transparente Strompreise bis hin zu Nachweispflichten gegenüber der Regulierungsbehörde.
Die Pflichten eines Stromversorgers treffen die Kommunen als Betreiber der Ladesäulen hingegen nicht, da sie nach dem Energiewirtschaftsgesetz wie Letztverbraucher von Strom behandelt werden müssen. Ob dies aber auch für die Meldepflichten nach dem Erneuerbaren-Energien-Gesetz (EEG) gilt, ist leider aktuell nicht eindeutig geregelt. Solange die EEG-Umlage auf Null gesetzt ist, hat diese Frage zwar keine finanziellen Auswirkungen – bestimmte Meldepflichten bleiben dagegen bestehen.
Faire Wettbewerbsbedingungen schaffen
Sorgfältig müssen Kommunen vor allem bei der Auswahl der Betreiber für ihre Ladeinfrastruktur in Form von Ladesäulen vorgehen. Dabei steht es ihnen frei, kommunale Gesellschaften, etwa die eigenen Stadtwerke, im Wege der sogenannten Inhouse-Vergabe für den Ausbau einzuschalten.
Sollen jedoch außenstehende Dritte mit dieser Aufgabe betraut werden, führt kein Weg am Vergaberecht vorbei. Es sorgt – bei richtiger Anwendung – für ausgeglichene Wettbewerbsverhältnisse.
Zunächst muss man festlegen, was überhaupt beschafft werden soll. In Betracht kommt: die Lieferung und Installation der Ladesäule oder Wallbox, die hierfür notwendigen Tiefbau-, Elektrik- und Markierungsarbeiten, der Netzanschluss, der Anschluss und Betrieb des IT-Systems, die Bereitstellung von Nutzerzugängen wie App oder Ladekarte und zu guter Letzt die laufende Wartung. Nach Leistungsart (Bau-, Liefer-, Dienstleistung) und -umfang richten sich der Schwellenwert und damit die Regelungen für das Verfahren.
Keine Dominanz einzelner Ladeinfrastruktur-Anbieter
Hat die Kommune den Umfang festgelegt, kann sie die Leistung über den klassischen öffentlichen Auftrag beschaffen oder als Dienstleistungskonzession ausschreiben und vergeben. Bei der Vergabe als Konzession geht im Unterschied zum öffentlichen Auftrag das Betriebsrisiko auf den Auftragnehmer über. Die Kommune garantiert ihm keine Mindestabnahmemenge oder die Refinanzierung der Investition. Im Gegenzug erhält er das Recht, die Früchte, also etwa die Entgelte für die Ladevorgänge, einzubehalten.
Daher wird man über Konzessionen eher Interessenten für die Ladeinfrastruktur an attraktiven Standorten finden. Im Umkehrschluss wird man für Ladesäulen an unattraktiven Standorten eher Unternehmen über den klassischen öffentlichen Auftrag gewinnen können, da hier die Kommune dem Auftragnehmer üblicherweise in Form eines Entgelts die Refinanzierung garantiert.
Auf jeden Fall sollte die Kommune darauf achten, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen und eine dominierende Stellung einzelner Anbieter auf dem eigenen Gebiet zu verhindern. Bereits 2019 hat die Monopolkommission festgestellt, dass die Kommunen durch die Kontrolle der öffentlichen Flächen faktisch die Kontrolle über den Zugang zum Markt für öffentliche Ladesäulen besitzen.
Daher sollten Standorte in möglichst kleine Lose aufgeteilt werden und attraktive mit unattraktiven Standorten in einem Los gebündelt werden. Daneben können größere Standorte, etwa für Ladeparks, so aufgeteilt werden, dass an einem Standort mehrere Auftragnehmer tätig sind.
Maximilian Dombert, Tobias Roß, Philipp Buslowicz
Die Autoren
Dr. Maximilian Dombert, Tobias Roß und Philipp Buslowicz sind für die Kanzlei Dombert Rechtsanwälte tätig. Maximilian Dombert hat sich auf Bau- und Planungsrecht spezialisiert, Tobias Roß berät zu Vorhaben und Planungen im Bereich der erneuerbaren Energien und Philipp Buslowicz zum Vergaberecht.